农村土地“三权分置”离入法更近一步

　　继提请十二届全国人大常委会第三十次会议初次审议后，10月22日，《农村土地承包法修正案（草案）》（以下简称“草案”）修改后二次提请十三届全国人大常委会第六次会议审议。

　　记者从全国人大宪法和法律委员会了解到，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，落实“三权分置”制度，是本次修改农村土地承包法的主要任务。

　　“三权分置”更加明晰

　　“三权分置”，是指农村土地所有权、承包权、经营权分置并行，是继家庭联产承包责任制后农村土地改革又一重大制度创新。“三权分置”入法，有利于在坚持农村基本经营制度不动摇的前提下，进一步赋予农民充分而有保障的土地权利，激活农业农村发展的新动能，深化农业供给侧结构性改革，助推乡村振兴战略的实施。

　　“三权分置”改革的核心问题是家庭承包的承包户在经营方式上发生转变，即由农户自己经营，转变为保留土地承包权，将承包地流转给他人经营，实现土地承包经营权和土地经营权的分离，农户保留土地承包权。

　　修改后的草案明确了土地承包经营权和土地经营权可以分离。农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营；同时，土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。

　　修改后的草案同时完善了土地经营权的内涵并加以保护。草案对土地经营权的流转方式、流转原则、流转价款、流转合同等具体程序和要求作了明确的阐述并规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。

　　为权利行使细化制度保障

　　如何稳定土地经营当事人的信心，保障他们的经营预期，让他们放心投入搞生产？宪法和法律委员会经研究认为，有必要赋予土地经营当事人一定的选择权，通过建立土地经营权的登记颁证制度，合理平衡各方权利义务，同时，规范农户收回土地经营权的行为。据此，草案增加规定了土地经营权的登记制度，“土地经营权流转期限为5年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”

　　“担保物权自融资担保合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”“实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优先受偿。”草案同时细化了土地经营权的融资担保制度，通过赋予担保物权登记对抗效力，明确担保物权人在实现担保物权时有权以土地经营权优先受偿，保护融资担保各方当事人的合法权益。

　　明确“其他方式的承包”权利性质

　　现行农村土地承包法第三章规定了“其他方式的承包”，主要是承包“四荒地”，具体为不宜采取家庭承包方式承包的荒山、荒坡、荒沟、荒滩等农村土地。由于承包人不局限于农村集体经济组织内部成员，承包的方式、原则也不同，对于“其他方式的承包”取得的土地权利的性质，实践中存在争议。

　　有的地方和专家提出，家庭承包具有生产经营性质，也具有社会保障性质，只有本集体经济组织成员才有权承包，取得土地承包经营权。“四荒地”承包不涉及社会保障因素，承包方不限于本集体经济组织成员，其取得的权利在性质上不同于土地承包经营权。宪法和法律委员会采纳了这一建议，草案修改为，以其他方式承包农村土地的，承包方取得土地经营权。

　　此外，对于草案第十条规定的，在实践中因各种特殊情形造成人地矛盾突出的，可以个别调整承包地，但必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则，同时授权省、自治区、直辖市制定地方性法规作出具体规定。宪法和法律委员会经研究认为，建议对这个问题作进一步深入研究，草案的规定暂不作修改。