一篇文章搞清楚农业补贴那点事儿

美国农民收入的50%来自政府补贴；韩国、冰岛、日本、挪威、瑞士等国的补贴更高，农民收入中有60%来自政府补贴；欧盟每个农户平均每年获得政府补贴超过15万元人民币......而我国尽管我国农业支持额度连年增长，相对水平依然偏低。2013年我国四项补贴总额为2000亿元，占全年财政支出仅1.5%，低于一般发展中国家水平。

农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。WTO框架下的农业补贴是指针对于国内农业生产及农产品的综合支持。

广义补贴，即政府对农业部门的所有投资或支持，其中较大部分如对科技、水利、环保等方面投资，由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，一般被称为“绿箱”政策。

“绿箱”政策措施主要包括：

①一般农业服务，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；

②粮食安全储备补贴；

③粮食援助补贴；

④与生产不挂钩的收入补贴；

⑤收入保险计划；

⑥自然灾害救济补贴；

⑦农业生产者退休或转业补贴；

⑧农业资源储备补贴；

⑨农业结构调整投资补贴；

⑩农业环境保护补贴；地区援助补贴。

对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴，这类补贴又称为保护性补贴，通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响，一般被称为“黄箱”政策。

主要包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等。WTO《农业协定》的“黄箱”政策中规定给予发展中国家特殊差别待遇，对发展中国家为促进农业和农村发展所采取的下述支持和补贴措施可免予削减承诺，简称“发展箱”。主要包括：

①农业投资补贴；

②对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴；

③为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持

1.世界农业发达国家补贴情况

1.日本：高达470 种，补贴严密而细致

在日本农林水产省的主页上，包括林野厅和水产厅在内，形形色色的补贴项目高达约470 种，农田保护和灾害防治、土地改良、基础水利、森林病虫害防治等一应俱全，农林牧渔各方面都得到了无微不至的补贴。补贴对象有涵盖整个农业的，也有几种是对特定对象的专门补贴。

日本农业补贴分为软件补贴和硬件补贴，硬件补贴的对象包括机械、设施等，达到约400 种，主要包括“建设强大农业补助金”和“农业、食品产业竞争力强化援助项目”等，而软件补贴的对象则是协议会、推进会议、调查项目、实证项目等。

作为对农业补贴的补充，保险制度也同样是有力的手法。在农业的巨灾保险方面，日本1947年制定了“农业灾害补偿制度”，是国家对于农业灾害实施的公共保险制度，国家支付一半的保险金。

农业灾害补偿制度以农民相互扶助为基础，由农业互助工会或者市町村运营，而国家补贴互助保险费、运营费，并进行再保险。

2.美国：农民收入40%来自农业补贴（中国不到4%）

美国从1933年开始使用农产品补贴工具，80多年来农业补贴政策不断演化，一方面绕过WTO规则，另一方面平衡国内外价格关系，保证美国农产品在国际贸易中的价格优势最大化。具体来看，美国农业补贴政策主要分为贷款差额补贴、直接收入补贴、反周期补贴、资源保育补贴和农产品贸易补贴五大类。

美国的农业法案里面特别强调，要给农民提供一种收入的安全网。这不仅是要支持粮食生产，还要给农民提供一种收入支持。美国农民的收入40%来自农业补贴。（在我国，2002年开始搞种粮补贴试点，2004年全面推开，现在已经有“四补贴”，每年1000多亿下去，平均到每个农民头上200多元人民币，占农民人均纯收入的4%不到。）

2014年1月29日，经过一年多的争论和协商，美国国会众议院最终通过了新的5年农业法案。根据该法案2014-2018年，美国政府将安排总额度为9564亿美元的财政预算，用于支持农产品贸易、农业研究、可再生能源和粮食援助等项目。

3.欧盟：每个农户平均每年拿补贴15万元人民币

欧盟现有28个成员国，总人口达5.06亿，耕地面积总共有1.064亿公顷。欧盟采取单一市场原则，对内取消各种贸易壁垒，对外制定统一关税；采取共同体优先原则，成员国之间农产品贸易优先，且优惠于外部国家；采取共同财政原则，各成员国按一定比例，共同承担农业财政支出。

现行欧盟农业补贴政策主要举措如下：

(一)农产品价格支持政策

采用公共干预、鼓励私人储存、进出口干预等调控手段，形成严密灵活的价格支持机制。

参考价格：居于价格体系的中心，大于或等于干预价格。对实施公共干预的谷物、肉类和乳制品等，依据欧盟最供不应求地区的市场价格确定。与原目标价格不同，参考价格生产指导性较弱，非价格上限，仅是计算农产品干预价格的依据。从实际销售价看，改革前接近目标价格，改革后多数高于参考价格。

干预价格：农产品最低下浮价格，形成方式有三种：一是等于参考价格，二为参考价格的一定比例，三是通过招标形成。与之前根据最大产粮区法国奥尔姆生产成本与市场制定，且低于目标价格6-9%，区别非常明显。当市场价低于干预价格时，政府将以该价收购，或给予农户差价补贴，保障最低收入。

边境价格：非欧盟国家谷物、肉禽蛋、奶制品和糖类等，运达欧盟边境的到岸价，再加上进口税而成。由于实施关税高峰，通常大于参考价格和干预价格。实质建立一种保护性“闸门制度”，避免外部低价农产品倾销。与原门槛价格区别，进口税由欧盟在多双边谈判中确定，而差价税则用门槛价格减去到岸价。

(二)单一直接支付制度

目前已成欧盟农民收入的主要来源，大约40%来自于直接补贴。

(三)农村发展补贴

一是优化劳动力结构。鼓励老年农民提前退休，对40岁以下年轻农民从事农业生产，提供创业和投资补贴。

二是促进区域农业协调发展，对边远山区等恶劣条件下从事农业生产，补贴所需投资25%，最高达65%。

三是鼓励生产高质安全的农产品，农场年补贴额3000欧元，期限5年，相关产品宣传促销费用，可按70%予以补贴。

四是按欧盟环境、动植物健康和职业安全等标准生产，给予1万欧元临时性补贴；若采取更高畜牧饲养标准，连续5年以上的，最高每头牲畜可补贴500欧元。

五是对农民提供相关咨询服务者，最高补贴1500欧元。此外还有农林新产品、工艺技术、农村网络信息服务等补贴。

(四)其它农业补贴政策

统一环境保护政策。欧盟先后通过与农业环境相关的法案160多个，政策导向是鼓励农场主生产中注重环境保护。英国规定，对农民因减少农药和化肥使用而造成的减产，由政府按环保政策给予补偿。目前荷兰5%农地被划为“环境敏感地带”，由荷兰和欧盟共同出资，监管农业产销活动，保护生态平衡。

交叉履行标准(cross-compliance)。欧盟农业补贴运行机制中，农民既要履行各成员国的农业生产标准，使耕地保持良好状态。而且还要“交叉”遵守欧盟关于环境、食品安全、动植物健康及福利的法规标准。若疏忽未履行，将削减补贴额度。倘故意违反，则至少削减20%以上，甚至完全失去补贴权利。

强制性动态调整机制。为促进农业市场化导向，欧盟从2008年开始引入这一机制，减少对大农场直接补贴。规定对年获得直接补贴额在5000欧元以上的农场，按级别逐年按3%、4%和5%调减补贴幅度。据测算，每年可为欧盟节省财政支出约12亿欧元。其中80%留在调减成员国，规定用于农村发展项目。

4.韩国：政府高价买入、低价卖出

1.价格扶持。韩国政府历来重视对本国农业的补贴与扶持。韩国将提高农民收入列为农业政策的首要目标，政府甚至采取“高价买入、低价卖出”的政策以保护本国农产品生产者的利益;20世纪80年代韩国加入关贸总协定以后，该国农业政策又转为通过提高劳动生产率来增强农业竞争力。

2.粮食生产补贴。20世纪80年代以前，韩国农业政策以保护农业发展为主。为了解决粮食供应不足问题，实现粮食自给，韩国政府采取了一系列提高农业生产率的政策措施，其中包括先进农业技术的开发与普及、农业生产设施的改造、农业机械的普及等。同时政府制定了一系列法律法规鼓励拓荒和整治土地，在城市化进程中保护农民权益，投入巨资开展开发农村的“新乡村运动”。经过20世纪80年代以前的农业保护政策，最终实现了农业生产率的大幅提高，实现了主要粮食的自给自足，为韩国农业发展奠定了良好的基础。

3.其他财政补贴。20世纪80年代到20世纪末，韩国农业政策由保护政策转变为开放政策，以适应关贸总协定等国际条约的规定，采用粮食购买政策替代原来的价格保护措施以减少贸易扭曲问题。20世纪90年代起，韩国农业的重点放在了提高国际竞争力、改善农产品结构与稳定农户收入上，同时实行了培育专业农户、实现规模化经营的政策。

进入新世纪以来，亲环境政策成为韩国农业政策的主体。韩国政府制定实施了《亲环境农业育成法》，减少化肥、农药的使用，以实现农业的可持续发展。亲环境农业育成法包括了亲环境育成计划的建立、亲环境农产物的分类及认证制度，政府向参与政府的亲环境畜产发展计划的农户补偿，以弥补其因参与亲环境政策而导致的收入减少，或支援由此引起的费用。相关政策的实施调动了农民积极性，推进了无公害农业生产的普及。

2.我国现有农业补贴概况

我国现有农业补贴的基本政策框架

(一)“四补贴”为主体，其他补贴为补充补贴种类已经由单一的种粮直接补贴，扩展为直接补贴、农资综合直补、农机购置补贴、良种补贴为基础的“四补贴”，同时又纳入了农业保险保费补贴、农业重点生产环节补贴、防灾减灾稳产增产重大关键技术补助等新的农业补贴，符合我国现阶段国情的农业补贴制度框架已基本成型。

(二)总体规模较大，补贴增量有保障补贴规模由2004年的116亿元增长到2013年的1700.55亿元。早在2013年9月，中央财政就提前下达了2014年农机购置补贴170亿元。2014年初，中央财政又向地方拨付2014年直接补贴151亿元、农资综合补贴1071亿元。2014年《政府工作报告》明确表示：“不管财力多么紧张，都要确保农业投入只增不减。”这为农业补贴规模的进一步扩大提供了体制保障。

(三)补贴拨付入卡，发放形式多样化补贴方式由现金直接发放升级为“一卡通”拨付为主，多种形式并存。例如，农机购置补贴采取“差价购机、统一结算”的方式，部分良种补贴的发放方式可以描述为“财政招标、低价供种”，保险保费补贴则采取“超低保费，补贴险企”的方式，防灾减灾稳产增产重大关键技术补助的发放以“联技计补，钱物兼容”为主。多样的补贴方式为补贴政策的调整创造了一定的空间。

目前补贴政策存在的问题

(一)为农民收入提供支持的目标指向不够清晰随着我国经济发展和农业比较优势的下降，农业补贴不断增加，甚至被当作提高农民收入的手段之一。实际上，在我国农业小规模经营为主的国情下，以农业补贴来提高农户的收入并不现实，而且也超出了国家现阶段的财政承受能力。即使在美国、日本等发达国家，农业补贴的作用也只是稳定农民收入，而不是大幅提高农民收入。

所谓美国补贴占农民收入40%的流行说法，其计算依据是1999-2001年补贴金额占农业净利润的比例。实际上，该数字近年来持续下降，2010年之后已经降低到10%以下。

(二)与相关政策尚未形成协调配合的机制目前，新增补贴强调对某一具体产业的支持，对形成农业生产发展、农民收入增长的长效机制着力不大。例如，酝酿之中的目标价格补贴制度在政策表达上，只关注了某种农产品价格降低情况下的补贴机制。

但是，农民遭遇农业灾害之后，农产品产量减少，价格反而可能上涨，农民收入也有可能减少。根据其制度设计，目标价格补贴却无法启动，这就失去了稳定农民收入的作用。

再如，农业防灾减灾稳产增产关键技术补助政策本意是为了推广适用技术、落实联技计补，但在发放上也分为对南方早稻集中育秧、东北水稻大棚育秧和玉米“坐水种”、小麦“一喷三防”等，几乎成为某一地区某一产业的支持政策。

(三)农业新型经营主体的扶持政策相对薄弱近年来，新型经营主体快速发展，农业经营规模不断扩大，土地流转比例不断提高。据农业部统计，我国农村土地流转比例从2007年底的5.4%增长到2012年底的21.5%，年均增长3个百分点以上，但是对新型经营主体的扶持政策还比较少，需要进一步强化。

(四)对农业可持续发展的支持需要进一步加强我国粮食“十连增”的同时，增产的“弦”绷得过紧，给资源环境带来了一定的压力。首先，耕地质量下降。其次，农地污染严重。再次，水资源开发利用模式不可持续。在现有的补贴制度设计中，并没有考虑引导农业可持续发展，反而一定程度上加剧了部分地区资源环境的压力。