土地承包经营权有偿退出试点破冰

随着我国社会经济的不断发展，部分农民进了城，在城里有了稳定收入和住处，如何处置自己在农村的承包地，成了现实问题。随着土地承包经营权有偿退出试点工作不断推进，各试点地区瞄准退地门槛、退地资金保障和灵活的退地模式三大问题，力求帮农民算好三笔账。

农民进了城，在城里有了稳定收入和住处，也无意回村种地，是否可以选择永久退出自己的承包地？国务院去年印发的《全国农业现代化规划（2016—2020年）》提出，在有条件的地方稳妥推进进城落户农民土地承包权有偿退出试点。目前，在有关部门的授权下，全国多地开展了土地承包经营权有偿退出试点。

在试点地区，究竟有哪些人会选择退地？有偿退地的条件怎样、补偿资金是否有着落？如何解决退地农民的后顾之忧？日前，经济日报·中国经济网记者采访了有关改革试点村和业内专家。

退地农民仍属少数

“种地又苦又累，效益不如做买卖，我以后不想种地了，不如让愿意种地的人来种，现在退出我还能得点现金。”重庆梁平县礼让镇川西村9组54岁的吴建平这样解释自己为何选择退地。他长期在外面做家具销售生意，已在镇上买了300平方米的门面房，家里已经有12年不种地了。村里实行承包地退出试点后，他第一个赶回来申请退地。

吴建平所在川西村9组共有70多户农户，有21户农户申请永久退出全部承包地，其中15户符合条件，退出82.12亩，每亩一次性补偿1.4万元，已退出的土地由村组集中管理利用。经过试点，截至2016年底，梁平县已有101户农民自愿退出297.47亩，引进新型经营主体6个，实现柚子、设施果蔬、高档冷水鱼、莲藕等适度规模经营，形成了“多方联动、退用结合”的多元化退地模式。

农民进了城，在城镇有了稳定收入和住处，会如何处置自己在农村的承包地？据有关方面调查，目前，80%以上愿意进城定居的农民工希望保留承包地。北京农村产权交易所高级经理赵忠煦表示，在现实生活中，绝大多数农民有土地情结，即使不再种地，大多选择把土地流转出去，享受租金收入，选择退出土地承包权的只是少数。农民退地后，补偿金能直接变现为进城资本金，又不失去集体经济组织成员资格，能享受分红，他们才会愿意退地。

根据《国家新型城镇化规划》的安排，到2020年，要解决约1亿人的农业转移人口落户城镇。中国社科院农村所农村产业研究室主任张元红说，随着城镇化向前推进，符合退地条件的群体会越来越多，但不代表所有符合条件的农户都会选择退出，最终放弃土地承包权的农户数量会与退出补偿的多少和城镇就业情况直接相关。

在采访过程中，一些基层干部群众向记者反映，如果退出机制健全、补偿标准合理、相关权益保障到位，会有部分进城落户农民愿意退出承包地。目前，在试点地区，选择退地的农民虽然少，但集中到两类人身上。一类是进城站稳脚跟的中青年农民，他们在城镇买了房，有稳定的职业和收入。另一类人则是上了年纪，想退出承包地后，进城与有稳定职业和住所的子女团聚、安享晚年的老年农民。

退出资金关系农民生计

尽管物权法和中央政策都赋予了农民承包经营权退出的权利。但我国农村千差万别，各地经济发展水平和社会保障程度各不相同，承包经营权退出涉及重大利益关系调整，实际操作中仍面临诸多现实约束。专家表示，主要面临退出地块小而散、管理利用难，退地补偿周转金额度大、资金筹措难，退地农民后续保障难等问题。

针对以上难题，试点地区从不同层面开展了探索，形成了退地与生态移民结合的宁夏回族自治区平罗模式，“多方联动、退用结合”的重庆梁平模式，与产权制度改革相协调的浙江宁波模式。各地瞄准退地门槛、退地资金保障和灵活的退地模式三大问题，力求帮农民算好进城账、离农账、后路账三笔账。

按照中央精神，退地农民要满足“有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活”这一前提。尽管模式不同，但试点地区都对退出承包权设置了门槛和前置条件。梁平县、宁波市要求退出方有稳定的就业和收入来源、固定住所。平罗县还对老年人退出设置了一些特殊条件。宁波还要求退地农民在出让股权前办理好养老保险或预留养老保险金。在此基础上，退地严格按照程序执行，由符合条件的农户自愿提出申请，经村民代表大会表决、镇政府审核，与村集体签订退出协议。

退出资金保障关系农民的生计。“每亩1.4万元的退地补偿金，若按现在每年700多元的租金收入，需近20年才能收回。加上退地农民普遍要求一次性支付补偿金，在集体经济薄弱的现实下，退地周转金面临着较大的筹措压力。”川西村党支部书记何继龙说，“我们村9组退地的15户农民共需要周转资金110多万元，由于前期只筹集到40万元，只好分成两批来退。”

针对资金难题，今年的中央一号文件提出，允许地方多渠道筹集资金,按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。现阶段多数试点地区都建立了政府财政支持下的收储机制。平罗设立了农民土地和宅基地退出收储基金。梁平县财政已向退地补偿周转资金池注入资金180万元。

顺应农民意愿，不少地方把土地承包权退出分为永久退出和长期退出两种方式。据介绍，永久退出是土地承包经营权永久交还给村集体，长期退出是将当地土地剩余承包期限内（多截止到2030年）的承包经营权交还给村集体。

退地改革试点要审慎

承包经营权是农民最重要的土地财产权益，是农民的“命根子”，退地首先要农民自愿。“退地改革中，我们始终严把‘农民自愿、农地农用、封闭运行’原则，严守农地集体所有性质不改变、耕地面积不减少、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损的底线，不鼓励、不反对农民退地，只为农民多提供一种实现其财产权的选择。”梁平县农村改革办公室副主任冉懋国说。

针对土地承包权有偿退出试点，农业部部长韩长赋表示，现在只有少部分农民有退出承包地的意愿。进城农民退出承包地，是个足够长的历史过程，对此要有足够的历史耐心。“我国农村人口多，农民举家进城是少数，多数是年轻人在城市打工，父母、孩子在农村生活。特别是在当前经济下行压力大的情况下，城市的就业也不那么宽松。农民进城就业，没有足够稳定性的时候，还要保留他的承包地，使得他进退有据，所以试点探索应当是审慎的。”

农业部管理干部学院专家赵军洁认为，我国城镇化和转移人口市民化是长期渐进的过程，构建城乡统一的社保体系也尚待时日。因此，退地农民虽然能获得一定的退出补偿，但仍面临失业、社会保障、制度法律等风险，如何构建土地承包经营权退出风险控制机制，防范农民的退地风险，是个重要问题。

为解决进城落户农业人口后顾之忧，去年出台的《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》提出，现阶段不得以退出农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件；充分尊重农民意愿，切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，保障其合法权益。

农业部农村经济研究中心副研究员高强进一步建议，可将退地农民纳入就业创业政策扶持范围，在金融信贷、创业服务等方面给予支持。引导退地农民参加城镇职工养老保险，解决后顾之忧。退地农民保留集体经济组织成员资格，仍可享受集体分红。培育精准定位、务实高效的市场化中介服务机构。