农业农村部回应土地经营权入股热点问题

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日前，农业农村部、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国家税务总局、国家市场监督管理总局联合印发了《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），记者就有关问题采访了农业农村部负责人。

问：请简要介绍一下《指导意见》出台的背景和意义。

答：在新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。土地经营权入股发展农业产业化经营，是深化农村土地制度改革的一项重要举措，也是促进农业适度规模经营、实现小农户和现代农业发展有机衔接的重要途径。党的十八届三中全会明确提出，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营。

2015年、2016年中央一号文件进一步要求“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业” “引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社，采取‘保底收益＋按股分红’等方式，让农户分享加工销售环节收益，建立健全风险防范机制”。

按照中央部署，农业农村部积极推动落实。近年来，组织黑龙江、江苏、浙江等部分省开展试点，探索了土地经营权入股的组织载体、运行机制和配套政策。在总结试点经验，特别对土地经营权作价入股、注册登记等具体问题进行深入研究的基础上，起草了《指导意见》，引导各地规范运行、有序开展。

问：开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点应重点把握什么原则？

答：乡村振兴，产业兴旺是重点，产业兴旺需要资金、人才、技术及土地资源等要素的聚合，创新产业融合方式，构建利益联结机制。

开展土地经营权入股发展农业产业化经营，是一项改革措施，在推进过程中应把握四个原则：一是落实“三权分置”，严守政策底线。坚持农村土地集体所有，依法维护农民集体对承包地的各项权能，严格保护农户承包权，任何组织和个人不能取代农民家庭的土地承包地位，放活土地经营权，依法平等保护经营主体依流转合同取得的经营权。

二是遵循市场规律，发挥政府作用。坚持市场在资源配置中的决定性作用。客观反映土地等要素的实际贡献和稀缺程度，按照市场规则协商确定入股各方的权利义务和利益分配，政府通过完善土地经营权入股政策措施，平等保护各方合法权益。

三是因地制宜推进，循序渐进发展。充分考虑地域差异、经济基础及农村劳动力转移等因素，根据实际情况适度开展土地经营权入股。鼓励探索形式多样、符合实际的入股方式，不搞强迫命令、盲目攀比和“一刀切”。

四是强化风险管控，维护农民利益。土地经营权入股期限不能超过土地承包剩余期限，入股的土地不能改变性质和用途，不能降低耕地基础地力，严禁入股土地“非农化”。

问：《指导意见》在政策制度上有何亮点？

答：通过近几年的探索实践，土地经营权入股发展农业产业化经营试点在探索入股模式、风险防范、政策配套、产业扶贫等方面取得明显成效，形成了一些可复制、能推广的经验和举措，在《指导意见》中有具体体现。

一是鼓励地方创新土地经营权入股的实现形式。采取列举法指明了创新方式，如农户的土地经营权可以依法直接对公司和农民专业合作社出资，还可以先出资设立农民专业合作社，再由农民专业合作社以土地经营权出资设立（入股）公司。

二是解决土地股份组织登记问题。明确以土地经营权入股公司，注册资本实行认缴登记制，由申请人对入股的注册资本数额、合法性、真实性负责（法律法规规定实缴的，按照注册资本实缴登记的有关规定执行）；允许农民以土地经营权作价出资加入农民专业合作社，依法予以登记，由申请成员对土地经营权合法性负责。这一政策为土地经营权入股的公司、农民专业合作社在工商登记注册层面进一步扫清了障碍。

三是将土地经营权入股发展农业产业化经营与脱贫攻坚结合起来。探索建立公司、农民专业合作社与农户特别是贫困户的紧密利益联结机制。贫困地区可引导农民把土地经营权入股到公司、农民专业合作社，结合扶贫资金发展农业产业的同时，还可吸纳部分农民就地就业，有效帮助农民脱贫致富，带动农业产业扶贫。

问：如何防范和降低土地经营权入股发展农业产业化经营风险，有什么保障措施和支持政策？

答：我们高度重视土地经营权入股的风险防控，《指导意见》分三部分体现。一是基本原则强调风险管控。鼓励有条件的地方探索建立土地经营权入股风险防范制度。鼓励实行“保底收益+按股分红”，让农民特别是贫困户在土地经营权入股中有稳定收益。

二是重点任务提出探索风险防范措施。村民委员会或集体经济组织应对承包农户土地经营权入股进行书面备案，对公司、农民专业合作社使用承包地进行监督。探索“优先股”，让农民在让渡公司经营决策权的同时享有优先分红的权利；探索“先租后股”，让农民先出租土地，在公司、农民专业合作社具有稳定良好的经济效益之后再入股。

发挥保险化解风险的作用，探索“入股履约保证保险”等多种土地经营权入股保险，为农民的“保底收益”和土地经营权回购提供保险保障；加强农业保险，增强公司、农民专业合作社抗风险能力。

鼓励探索对农民以土地经营权入股进行风险提示的办法。妥善处理入股中的各种纠纷，依法保护农户、家庭农场、公司、农民专业合作社等各方的合法权益，防范或化解潜在风险。

三是政策保障强化部门风险防范工作。加快完成农村承包地确权登记颁证，建立完善土地经营权价格评估体系，建立健全土地经营权流转市场，做好土地承包经营纠纷调解仲裁工作，为土地经营权入股提供保障。推动解决公司、农民专业合作社抵押物少、贷款难的问题，鼓励商业保险机构开发适应土地经营权入股需求的保险产品。

另外，在支持政策方面，明确要求各级农业农村部门要与发改、财政、人行、税务、市场监管、银保监等部门沟通协调，进一步支持土地经营权入股发展农业产业化经营。

将符合条件的土地经营权入股的公司、作价出资的农民专业合作社纳入相关财政支农政策、农业信贷担保体系支持范围。落实涉企和农民专业合作社的税收优惠政策。

问：《指导意见》印发后，农业农村部将重点开展哪几项工作？

答：开展土地经营权入股产业化经营试点，能够激活主体、激活要素、激发市场活力，农业农村部要以务实的态度、创新的思路、有力的措施，有序推进，确保取得实效。

一是深入推进试点工作。对于已经开展试点的地区继续做好跟踪指导，督促尚未开展试点的地方适时选择一批具备条件的公司、农民专业合作社开展试点，进一步总结土地经营权入股发展农业产业化经营的做法和成效，加大对先进典型的宣传推广力度。

二是提升土地股份组织规范运作。推进相关公司、农民专业合作社合法经营，加强财务管理，依法主动向入股的农户和社会公示相关信息，进一步加强对土地经营权入股的调查监测，依法保护各方的合法权益。

三是加强与各部门积极沟通协调。为试点顺利推进创造条件，确保试点工作落到实处。

（来源：农民日报）