浅说农机行政指导(下)

三、农机行政指导的影响因素

（一）制度性因素

1、社会制度。不同的社会制度，有着不同的经济原则和社会发展目标。资本主义国家比较注重社会职能。社会主义的根本任务是解放和发展生产力，国家在重视社会职能的同时，十分重视发展经济方面的职能。因此社会主义国家对经济干预的力度较大，对农机行政指导的要求也比较迫切。

2、经济体制。计划经济是高度集中的决策和指令性配置资源，行政命令居于主导地位，行政指导的空间极小。市场经济则不同，市场主体（企业）在微观上分散决策，在价格机制、竞争机制、法制框架下按经济效益最大化原则来配置资源。政府的作用是保障充分的竞争和产品的无障碍流通，以及消除市场机制本身的缺陷。因此行政指导在市场经济条件下发挥着无法替代的作用。

3、政府目标。我国经过30多年的高速发展已实现了初步工业化的目标，今后将进入工业化和农业现代化协调发展时期，在落实科学发展观中，行政指导将担任极其重要的角色。政府的目标将是多层次的，除基本的工农关系之外，政府制定的农业产业发展目标对农机行政指导提出了更高更复杂的要求。

4、农业形态。随着经济发展，农业生产社会化程度日益提高，大范围的协作和共同劳动，对农业机械化提出了更高的要求。而我国农机化发展由于种种原因已严重滞后，必须要有一个快速发展期来补上这一“课”；在这一时期，农机化各经济主体之间发生冲突和矛盾是不可避免的，其组织管理也将更为复杂，对农机行政指导的要求不断扩大，农机行政指导在深度和广度上发挥越来越重要的作用。

（二）技术性因素

1、信息收集、分析。农机行政指导，在一定程度上是行政主体对农业、农机经济信息的收集、分析、整理、决策、传输的复杂过程。在制度性因素确定之后，农机行政指导首先要受到信息收集、分析的数量和质量的影响。只有资源充分、分析处理手段科学先进，获得质量较高的集息，才能有效地支持科学的指导意见的形成。

2、指导意见的形成机制。现代信息处理技术越来越先进，为科学、合理地开展行政指导奠定了基础。在行政指导实践中，指导意见的形成，既要注重传统经验，又要重视新的信息资源的开发利用，实现科学民主决策，从而使行政指导更具合理性、科学性。

3、指导方式的选择。形成指导意后，指导方式对指导效果影响较大。只有通过恰当的形式使行政管理相对人乐于接受，最大限度地了解指导意见的宗旨、依据、目的，才能较好地实现指导目标。

（三）权威性因素

1、层级权威。从中央到地方，农机行政指导有很多层级，是一个复杂的指导系统。层级越高的指导主体越偏向于带长远性、全局性、普遍性的行政指导，这种指导相对稳定，权威性强。层级越低的指导主体与行政管理相对人的关系更密切，可根据变化的情况，采取更加灵活的指导方式，侧重于短期的、专业性强的指导，但指导意见变动较大，甚至处于不断修改之中，因而权威性较低。

2、经验权威。行政指导主体在长期的实践中形成指导经验。如果行政指导的质量一致较高，则行政管理相对人受习惯驱使较易接受，并乐于合作。相反则会形成逆反心理，行政指导就难以达到预期效果。 3、整体权威。即行政指导主体的运作协调程度，指导意见在各层次、各领域的整合程度对行政指导效果的影响。

四、农机行政指导实践与存在问题

（一）农机行政指导实践

德、英、法、日各国，甚至反对政府干预经济的美国，都无一例外地把行政指导作为政府工作的一项重要职能。实践证明，它是一种温和、效率更高、更加人性化、更能体现服务职能的行政管理方式。改革开放30多年来，我国虽然未明确提出行政指导理论，但其实践卓有成效。上世纪80年代推行的以家庭经营为基础的农业经营体制改革，使农机行政管理职能发生了根本转变。行政指导逐步取代行政命令，成为政府管理和调控农机化的重要手段。农机行政指导在思想方法、队伍建设、运行方式等方面都积累了丰富的经验。相对于行政执法而言，农机行政指导更为活跃。

1、在农机具生产供应体制上，成功实现了政府行业管理向产业管理的转变。在农机工业协会的领导下，正在向集团化方向发展，农机生产的规模和集中度逐步提高，参与国内外市场竞争的能力明显增强。在满足国内市场需求的同时，农机出口保持了较好的增长势头。农机销售正在向区域化、规模化、集团化方向发展，区域性销售集团和各级销售商共存的局面基本形成，农机推广和民间农机服务协会、科技示范户与农机产销力量在整合与创新中发挥巨大作用，农机销售业重组目标已经基本实现。

2、在农机使用经营体制上，成功构筑了适合家庭经营的农机经营微观体制。变单一的农机所有制为多种所有制共存，混合所有制在农机服务产业化发展中发挥着主导作用，使农机使用经营者的效益大大提高，拉动了农机化高速发展。一个适应农业生产需要的高效益农机经营体制初步形成。

3、在农机结构优化调整方面的行政指导，以农机购置补贴为抓手，引导结构优化，以存量的高效益拉动增量，实现了农机化快速发展。2021年综合农机化水平达到72%，实现了由“配角”向“主角”的历史性突破。初步形成了能够满足农业、农村、农民生产生活需要和经济发展的农机化体系。

4、在科教兴机方面的行政指导，率先在全国建立了以高、中等农机教育为塔顶，以农机驾驶操作人员培训为基础的教育体系，满足了农机化发展对人才的需求，农机使用人员的素质逐步得到提高，为农机化发展提供了强有力的人才支撑。

5、在农机服务产业化经营方面的行政指导，成功地运用市场经济规律，示范性地支持农民农机专业合作社发展，促成了大规模跨区农机作业，使农机经营者服务效益成倍提高。培育了农机服务市场，启动了农机投资市场，加快了农机化进程。这一杰作，锻炼了大批适应市场经济的农机经营者队伍。各地农机服务组织建立了一大批农机产业化公司或实体，促进了农村加工业、流通领域等环节的有机结合，促成了农村劳动力的规模化转移和国家宏观经济结构优化调整，农业劳动的专业化步伐明显加快。

6、在农机安全生产方面的行政指导，探索出行之有效的组织与管理模式。农村中各种农机专业协会、联合会、合作组织等健康发展，有力地提高了农机的组织化程度和安全生产水平。陕西省等省组建的农机使用者协会，在化解矛盾，提高管理水平上发挥着重要作用，形成了管理、农机经营者和农民多方共同和谐发展的局面。

7、在农机维修方面的行政指导，成功地建立了开放式农机维修服务体系，使农机行业和社会其它行业双双受益。

（二）农机行政指导存在问题

1、行政指导规范化、制度化建设滞后。与农机行政指导实践相比，法律、法规对农机行政指导规定的不够充分、明确。一方面是农机法律、法规不健全，另一方面是已出台的全国性和地方性农机法律（规），对农机行政指导未予足够重视，特别是缺乏实体性和程序性规定，没有形成比较成型的农机行政指导制度性规范。

2、农机行政指导主体对行政指导的概念、特征、原则、方式缺乏全面系统的研究、认识和了解。有的甚至认为，市场经济就是自由经济，自动放弃行政指导权或在行政指导上不作为，或采取消极办法。对农机行政指导的必要性缺乏足够的认识，影响力了农机行政指导制度的发展和完善。

3、由于立法和认识上的原因，在农机行政活动中，行政主体的指导行为与执法行为不分、行政行为与企业行为不分等现象比较突出。有的行政主体将行政指导措施当成行政命令来操作，侵害了行政管理相对人的自主权。

4、外部指导与内部指导不分。农机行政主体普遍存在着上下级之间的业务指导关系，这种业务指导适用于行政组织法。但在实践中，往往内部指导与外部指导不加区分，把对各级农机行政主体的要求与对行政管理相对人的要求混为一谈，降低了行政指导的针对性和效用性。

5、缺乏对行政指导的约束与纠错机制。行政指导作为一种行政行为，不可避免地存在违法运用、不当运用或指导失误的可能，需要加以规范化约束和设定补救办法。但这方面尚没有明确规定。

五、加强农机行政指导的对策与建议

农机行政指导是伴随着依法治国、依法治机，适应行政职能转变而出现的新课题。虽然我们已经有了这方面的实践并取得了经验，但远不能适应发展要求。农机行政指导是一门边缘科学，需要综合运用行政学、行政法学、农村社会学、农业经济学、农机化技术经济学等多学科知识，借鉴国外先进经验，进行跨学科研究。这是理论界需要深入研究解快的一个重大课题。因此，今后一个时期农机行政指导，应重点抓好法制建设、规范化建设和制度建设。先提出一些政策性指导性文件，在实践中逐步完善、提高，上升到法制的高度，形成一种法律制度。

 1、加强农机行政指导的思想建设。各级农机行政主管部门都要切实抓好农机行政指导的理论研究，用理论研究成果指导实践，并在实践中完善提高。要切实做好农机行政指导知识的宣传、培训、普及工作，使人们特别是农机行政主体认识农机行政指导的重要性，掌握其基本方法、原则，自觉地、规范地开展行政指导活动。尤其是各级农机行政领导干部应首先弄清楚并掌握农机行政指导的基本知识和技能，从而推动农机行政指导工作科学、合理地开展。

2、加强农机经济信息资源的开发和系统建设。农机和农业经济信息资源，是农机行政指导的重要基础。信息资源的占有水平快定着行政指导的质量和水平。要改变传统落后的信息收集与处理办法，充分利用新科技、新成果和信息技术，建立网络化信息资源开发利用系统。

3、加强农机行政指导的法制建设。要加强法规、制度建设，把农机行政指导纳入制度化、规范化、科学化轨道。其主要内容有：1）、建立行政指导意见（方案）形成制度。2）、建立行政指导意见的公布、公告制度。行政指导意见只有迅速地广泛地让行政管理相对人知晓、了解，才能在实践中发挥应有的作用。因此，首先要建立信息处理中心和网址，使行政管理相对人很方便地取得这些信息。其次要充分运用传媒和机关刊物等方式及时公布、公告。再次是送技术和信息下乡，指导农民的生产经营活动。3）、建立行政协商、协调制度。行政指导意见形成前，要广泛征求各方面意见，特别是一些专家的意见。4）、建立行政激励制度。一是对行政指导工作成绩突出的单位和个人给予必要的奖励，二是对行政管理相对人自觉应用行政指导意见并在实践中有所建树者给予表彰奖励。5）、建立行政指导计划制度。6）、建立行政指导纠错、救济制度。

4、关于具体的行政指导工作。对于已取得的成功经验和做法应该肯定，在此基础上，今后一是要加强农机科研院所与农机生产企业的更紧密联合，加速科技成果产业化，使基础性研究与开发研究同步推进，提高我国农机产品的市场竞争力，逐步走向国际市场；二是要依托农机推广网络，推动农机推广与农机生产企业、农机销售公司的强强联合，优势互补，打造高效低成本的农机推广体系；三是要引导农机经营大户、个体农机经营者向企业化公司化方向发展，培育农机服务市场，加速农机服务产业化进程，以农机服务的产业化来加快农业现代化步伐；四是要指导农机经营者建立多种形式的协会组织，提高自律和安全生产水平，向安全要效益，促进和谐发展。