设好土地流转“防火墙”并不是捆住手脚

　　前不久，农业农村部发布了《农村土地经营权流转管理办法》（以下简称《办法》），并于2021年3月1日起施行。《办法》是在2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》的基础上修订而成的，吸收了2018年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》和其他相关中央文件的精神，体现了相关法律和政策的最新精神，也回应了近几年土地经营权流转中的核心痛点，为农民利益设立了保护性的“防火墙”。

　　2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》出台时，当时的农村土地流转还仅仅是一个苗头，并未成为农村经济生活中的重要现象，许多问题并没有出现。随着土地流转比例的不断提升，2013年土地流转面积达到了3.4亿亩，占农村土地承包经营总面积的26％。如此大规模的土地数量在流转过程中出现了农民权益受损、土地“非粮化”“非农化”等问题。这些问题能否解决，关乎着通过土地流转实现规模化经营是否能够走通。“防火墙”设好了，看似是规定增多了，其实是给土地流转以更规范的指导，也能让工商资本流通更顺畅，农民得到更有力保护。

　　近年来，工商资本下乡掀起了一波波热潮，给农业发展带来了资金和先进的理念。然而，这其中也存在着不少隐患。很多投农的工商企业不懂农业，盲目投资进行土地流转。而且，各地也出现了因土地流转后经营不善而跑路的现象，这些土地流转往往是大规模流转，涉及几千甚至上万亩土地，流转后的土地都做了统一整理，原来的界限都没有了，企业一旦跑路，农民拿不到流转费而利益受损，农村稳定和农业发展也受影响。

　　针对这些问题，《办法》建立了资格审查和项目审核制度，并建立了风险防范机制。有人会问，这样做会不会意味着工商企业等社会资本流转土地经营的门槛被提高了？是否会加大土地流转成本从而使资本望而却步？

　　应该说，建立分级资格审查和项目审核制度，并不是故意提高门槛，而是多了一道提醒，不能头脑发热就去干，而要科学规划，决定后就要持续不断地干下去，这样才有利于土地流转长期稳定健康发展。而且，有了资格审查和项目审核制度，相当于多了一道“把关”，项目是否可行，由农业专家来把把关，专家认可的项目成功率高，对工商企业本身也是一种保护。同时，风险防范制度的建立，有利于稳定流转土地的工商资本的农业经营行为，避免农民利益受到不必要的损害。有一点要注意到，并不是只要流转土地就要建立风险防范制度，而是要求流转面积较大、经营风险较高的整村流转的项目设立风险保障金，并且设置了双方协商的前提，没有刻意增加工商资本的负担。其实2019年中农办、农业农村部就发布过《关于做好整村流转农户承包地风险防范工作的通知》，已经有了风险防范的经验。风险保障金在双方协商同意的基础上，可以设立一个账户，约定当年利润的一定比例拿出来放到账户里，大规模流转合同如果签订了十年，每年都存进去一部分，累积起来也能达到较大数额，起到防范风险的作用。严格按照《办法》实施，那么流转大户跑路的行为会大大减少。这就会促使工商企业在投资农业项目前认真评估成本收益，确保项目的长期收益，也保障了工商资本的投资收益。

　　除了经营不善说跑就跑的问题，据农业农村部数据显示，目前全国土地流转面积超过5亿亩，约占确权面积的1/3。但是，少数受让者在经营过程中存在着“非粮化”甚至“非农化”行为。《办法》对“土地用途、受让主体农业经营能力，以及经营项目是否符合粮食生产等产业规划等进行审查审核”等，都体现了对土地“非粮化”“非农化”的高度关注。因此，《办法》的实施既保护农民利益，也保护了土地，在相当长的时间内，对保证18亿亩耕地红线不动摇有十分重要的意义。

　　应该明确的是，《办法》的出台并不是要捆住工商资本的手脚，或者阻碍工商资本进入农业领域。工商资本是推动乡村振兴的重要力量。工商资本下乡，乡村有需求，资本有动力，发挥作用有空间，方向是对的。一方面要优化环境，稳定政策预期，引导好、服务好、保护好工商资本下乡的积极性。另一方面，要设立必要的‘防火墙’，防止跑马圈地、把农民挤出去，防止打擦边球、玩障眼法、钻政策和管理的空子，防止侵害农村集体产权、侵犯农民利益。《办法》既在有可能侵害农民利益、“非粮化”“非农化”等方面设置了必要的“防火墙”，同时明确要求各地建立土地经营权流转市场或农村产权交易市场，建立健全运行规则，开展土地经营权流转政策咨询、信息发布、合同签订、交易鉴证、权益评估、融资担保、档案管理等服务，引导和促进土地经营权规范、有序流转，并对工商资本流转土地拟经营的项目进行审查，能够稳定土地流转秩序，降低工商资本的经营风险，从而有利于推进农业现代化。

　　（作者系中国人民大学农业与农村发展学院教授，中国合作社研究院院长）