浙江省杭州市节约集约用地的调研报告

浙江省杭州市素有“七山一水二分田”之说，城市中心区规划面积非常有限。近年来，杭州市本着核定总量、严控增量、盘活存量的思路，统筹规划城市用地，让有限的土地资源发挥出更大的效用。

近日，《经济日报》记者来到浙江省杭州市进行调研采访，实地感受了杭州市节约集约用地的工作思路。

城市里的田园风光

6月22日，当记者来到浙江省杭州市的八卦田，这里是杭州市的核心区域，和许多人为之流连忘返的西湖仅有5公里的距离。“这里一点儿也不像城市。孩子刚记事我就带他来，看看庄稼，和土地亲近亲近。”带7岁孙子来这里游玩的师大妈说。每到节假日，占地40亩的八卦田都无比热闹，老老少少，在这里开心嬉戏。

“这周边的房价已经超过每平方米4万元，但留着这块地，不但保护了耕地，也让这里成为了城市的生态景观。”杭州市国土资源局上城分局局长许联辉说。

杭州的土地素来金贵。全市丘陵山地占比65.6％，平原占26.4％，江、河、湖占8%，有“七山一水二分田”之说。

杭州和其他城市一样，也曾经历过大拆大建的历史。近20年时间，杭州中心城区建设用地规模从45平方公里扩展到382平方公里，城市周边耕地减少了，城市建设强度达到32%，突破30%的国际警戒线。“钢筋水泥正逐步侵蚀城市环境和生态景观，这种发展方式势必难以持续。”杭州市国土资源局耕地保护处副处长沈乐毅说。保护耕地，最要紧的是理念要转变。沈乐毅表示，要把耕地保护融入城市建设和经济发展中去，而不是对立起来。

杭州市算起了一笔大账，杭州素有“天下粮仓”美誉，农业也有着更加丰富的内涵和功能，运用得好，可以让人和自然更加和谐相处。

耕地保护和生态环境的营建有助于“热岛效应”的降低。沈乐毅说：“以前有些地方开发得太厉害，中心城区明显更热了，因为通风不行。”正因为如此，杭州的管理者在耕地保护和节约用地上，有了更多的自觉意识。

最重要的是改变粗放的发展方式。核定总量、严控增量，通过划定城市周边永久基本农田等措施，保护耕地，阻断城镇无序扩张的“手”。截至2015年底，杭州市耕地保有量、基本农田保护、标准农田保护三项核心指标分别达到330万亩、275万亩、155万亩，均超过土地利用总体规划确定的控制性指标，连续17年耕地占补平衡。其中，城市周边基本农田面积达到25.20万亩，占耕地总面积的60.53%。

破旧厂房变身基金小镇

绿树丛中，错落排列着一幢幢红砖建筑，小径通幽，清风扑面，令人心旷神怡。这里三面环山，一面临江，是杭州闹市区中的静谧之地。杭州市玉皇山南基金小镇，在小镇3平方公里的范围内，有700多家以金融为主的企业进驻。

“以前这里是城中村，有陶瓷厂和仓库，有铁路机务段、维修厂等国有单位，还有居民，造就了大量的旧厂房、旧仓库、旧民居和违章建筑。”山南基金小镇管委会办公室主任吴青松说。

在城市的中心区有一块又脏又乱，产出效益又低的土地，当然是莫大的浪费。更何况，随着经济的发展，城里的土地尤其是建设用地越来越少，盘活现有用地成为大势所趋。

杭州市国土资源局提供的一份资料显示，2020年杭州市中心城区规划面积400平方公里，但到2014年底，中心城区建设用地面积已经达到385平方公里，人均建设用地面积85平方米，剩余空间非常有限。

正是居于盘活存量的考量，杭州市前几年对玉皇山下的这块土地进行了改造。“按照传统的思路，要一家家谈判，商量补偿拆迁，时间漫长不说，还可能纠纷不断。”接手设计改造的浙江南方建筑设计有限公司副总经理姜晓刚说：“为此，国土部门确定了少拆迁、利用租赁等方式实现改造的思路。”

姜晓刚给我们算了一笔账，假定一些厂房原来以每天6角钱的价格租给陶瓷厂当仓库，改造时可能以每天支付8角钱与业主协商租赁，收入有增加，业主一般乐见其成。政府改造后，租金又有增加，这部分收入可用于滚动再开发，支付给业主的费用也逐年递增。“这样一来，原来很难推动的改造进展非常顺利，有些原住民还时不时过来问，什么时候可以改到他家门口。”姜晓刚说。

山南基金小镇的改造方式三分天下，拆迁后货币安置的占三分之一，租赁的占三分之一，还有三分之一是不改变土地原有性质，调整产业功能。

现在，山南基金小镇管理资金量超过4000亿元，已有60多家企业上市。今年前5个月，创造税收5.2亿元。实现了低效用地的成功再开发。

用地政策支持产业升级

钱塘江南岸，坐落着杭州市高新技术开发区。在这里，看不见成片的工业厂房，听不见嘈杂的机器轰鸣，随处可见的是一幢幢的现代化办公大楼。

这里有一批在国内甚至全球居领军地位的企业，阿里巴巴、网易、海康威视、华三通信等企业比邻而居。“这里主要是高新技术企业的研发和设计中心，他和人们印象中的传统工业厂房大不一样，对企业的要求高，创造的经济效益也更为可观。”杭州市国土资源局工作人员应晓煜说。

按照原有的土地政策，城镇建设用地的主要出让方式是工业用地、住宅用地、商业用地，这样的办公房修建要按商业用地进行出让，价格是工业用地的10倍之多。杭州市管理者意识到，要改变政策对经济发展、产业转型升级的引导方向，让单位面积建设用地能够产生更大的效益。为此，杭州市提出亩产倍增计划，建立以亩产效益为核心的综合评价体系，促进经济转型升级。

在这个思路引导下，杭州市国土资源部门也把工业和产业打通，创新性地提出国家鼓励支持的高新技术、战略性新兴产业等产业用地按工业用地相应比例出让。同时提出，可以灵活调整出让年限，出让年限可以相应缩短。

如此一来，原本的制度障碍得以消解。土地政策，成为支持产业升级转型的有力抓手。杭州市国土资源局土地利用处处长王洪光告诉记者，现在杭州对新项目都要实行“入学考试”，根据项目质量、投入产出、产业类型实行不同的用地政策。同时，对老项目进行“期末考试”，项目评级A级的企业可以优先保障用地，B级将鼓励引导，C级则将倒逼转型。

在杭州市高新技术开发区所在的滨江区，招商引资进来的企业都要先经过孵化培育，符合供地条件后再根据需求供地。他们规定，入驻企业必须满足几个实打实的“硬杠杠”：每亩投入至少600万元、产出至少1000万元、税收至少100万元。

现在，这个国家级高新技术开发区重点发展新技术产业和战略性新兴产业，在网络基础产业、物联网和互联网三大领域，培育了一大批骨干企业。有国家级高新技术企业535家，15家企业列入浙江省创新能力百强企业，上市企业34家，新三板挂牌企业64家，以网络信息技术产业为核心的信息产业、智慧产业产值已经达到近千亿元，是杭州国家自主创新示范区、中国(杭州)跨境电子商务综合试验区的核心区。

事实上，这也形成了一个良性的循环。王洪光坦言，耕地保护和节约用地相辅相成，节约集约用地这篇文章做好了，可以更好地保护耕地。同样，用地政策可以支持产业升级，这几年压缩用地很顺利，很大程度也是因为产业升级步伐加快，不需要大量用地。