关于民用无人机“交规”意见的征集及整理

关于“民航局运输司《使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》（征求意见稿）”的意见征集及整理

 整理单位：全球鹰（深圳）无人机有限公司 余景兵 2016年元月8日

2015年12月30日，民航局运输司发布了《使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》（征求意见稿），以下简称《管理暂行办法（征求意见稿）》。正要元旦放假，与几个同行朋友交流，发现《管理暂行办法（征求意见稿）》中针对无人机的概念模糊，大多条款对我们无人机生产销售企业和无人机应用企业乃至无人机训练机构很难执行，如果一旦正式发布，该文件对无人机行业发展的掣肘显而易见！

基于此，作为刚踏入无人机行业的新生力量，我们感觉到问题严重！既然是公开征求意见，那就不妨从无人机企业角度写点想法。没想到意见经网络媒体曝光后，引起了广大的无人机企业共鸣！一些行业朋友提出我们要联合征集签名，这样可以引起民航局的重视。 经过大家推举，我代表全球鹰（深圳）无人机有限公司义无反顾地担负起这个“出头鸟”的角色，第一家签名！为无人机行业的健康成长争取政策空间，出这个头值得！

自元月2日晚上微信、网络发布“征集无人机企业联合签名向民航局运输司提意见”后，全国各地的无人机企业，无人机应用者们纷纷响应，他们的热情超乎我的预料！不断有人加我的微信，不时有电话打来诉说他们的意见，表示坚决支持我们的倡议！这一周以来，大约有一百多位无人机行业朋友通过微信、电话联系我，让我切身感受到来自无人机行业的力量，汹涌澎湃，中国的无人机时代正要到来！

这些天，所有联合签名的无人机企业经营者一个共同的意见：我们希望在民航局的领导下规范无人机的管理，建立行业标准，规范行业秩序，但是无人机不能简单按照“通航”的办法来管理！以下是我整理的是我们自己和部分无人机企业经营者或通航老前辈的意见：

1、管理有序，更好发展

欢迎民航局对无人机企业运营活动进行有效监督指导管理，有效的管理会规范无人机行业秩序，保障社会公共安全，改善社会就业，促进国民经济健康发展。

2、概念模糊

《管理暂行办法（征求意见稿）》标题中用“民用无人驾驶航空器”，正文中又改为“无人机”，本文是在规范“民用无人驾驶航空器”管理？还是规范“无人机”管理？“民用无人驾驶航空器”定义在哪？范围包括哪些？顾名思义，“民用无人驾驶航空器”应当包括“无人机”，但是“民用无人驾驶航空器”不等于“无人机”，那么什么是无人机？多大的算无人机？“无人机”的定义和分类在哪里？既能娱乐又可以作业的带摄像机的飞行平台算不算无人机？请严格定义和界定“民用无人驾驶航空器”和“无人机”！

3、建议取消经营许可

（1）《管理暂行办法（征求意见稿）》中第四条明确规定：使用无人机开展通用航空经营 活动应当取得“通用航空经营许可”。实际上经营许可与运行是两回事，按道理经营是工商管辖的范畴，但是根据《通用航空经营许可管理规定》，取得经营许可后方能到工商注册登记，这样的规定使得通用航空从出生就开始遇到难产！没有工商登记，哪里来的公章？没有公章如何开的银行帐号对外付款买飞机？如何办的“三证”手续？立法的逻辑有问题，是死循环。所以无人机产业不能再走通航老路，又回到经营许可前置审批，这无助于管理有序，而是拖了产业发展的后腿！

（2）《管理暂行办法（征求意见稿）》要求经营者办理这个证，取那个证，要把这些证弄齐了，最后来换这个经营许可。试想，如果所有证都取齐了，干嘛还要换这个《经营许可证》？

（3）据了解煤炭行业已经取消了经营许可，只保留安全生产许可，这才符合党中央、国务院精神，建议民航局考虑取消通用航空经营许可。

4、法律滞后，缺乏细则

（1）《管理暂行办法（征求意见稿）》第三条限定了“无人机的经营活动范围”，我们的疑问是：根据《通用航空飞行管制条例》及《通用航空经营许可管理规定》，按《条例》理解，“通用航空”主要指的是除公共航空运输业务以外的“有人”驾驶航空器经营活动，对于近两年在国内发展如火如荼，风起云涌的无人机行业，解决大量就业，促进国民经济蓬勃发展的新兴朝阳产业，《条例》中并没有关于无人机的详细规定和立法，所以请民航局做好详细调研，先完成无人机的相关立法程序，再出台具体规定！

（2）《管理暂行办法（征求意见稿）》第五条规定，办理通用航空经营许可需要提交适航证，目前无人机取适航证是参照2009年出台的《民用无人机有关适航会议纪要》，可以申请一类特许飞行证，但是这个特许飞行证是不可以从事经营活动的。实际上，允许从事经营活动的无人机怎么取适航证也没有对接的法规，按逻辑这些问题应当先解决后才能颁布《管理暂行办法（征求意见稿）》。

（3）《管理暂行办法（征求意见稿）》第五条规定，办理通用航空经营许可需要提交国籍登记证，按照现有法规，目前无人机的国籍登记证是无法取得的，只能申请临时登记，而根据民航法45部《民用航空器国籍登记规定》，如果航空器要用于经营作业，“临时国籍登记证”是不可以的，45部第二条规定的临时登记证还明确规定“临时国籍登记证”是针对有人机的。所以，无人机办理国籍登记证目前无章可依，无规可循，下步怎么做，也没有配套文件。

（4）《管理暂行办法（征求意见稿）》第九条第（一）款中要求“通用航空企业在组织实施无人机飞行活动前，应按照相关规定，履行飞行计划申报程序，获准后方可开展飞行活动”，

由于当前无人机种类繁多，机型复杂，人员众多，目前无法按照有人航空正常申报飞行计划，申报无门，试想一天有几百架无人机在一地飞行时，如何受理飞行计划？所以建议采取一种即时有效的方法。实际上，目前通航作业空域的申请，飞行计划的报批就非常困难，这也是多年来通航在国内发展非常缓慢的一个重要原因，无人机不能重蹈通航的弯路。

（5）《管理暂行办法（征求意见稿）》第四条第（七）款规定“需在无人机上设置无线电设备的，应取得民用航空器无线电台执照或相应许可”，当前关于无人机适航及无线电频谱、电台执照的相关规定还没有出台，虽然工信部给了一个三段公用频率，但是民航无线电委员会办公室到现在也没有出文为无人机指认频率。那么关于无人机的适航和电台执照如何办理？这种障碍不是无人机从业人员所能解决的了的！

（6）农林植保无人机是超低空施药技术，国家863项目计划，华南农业大学罗锡文院士的成果，是农业领域的“工业机器人”，按照《管理暂行办法（征求意见稿）》，植保无人机的运营怎么管理，如何认证并没有明确规定。

（7）现在真实的情况是很多无人机属个人拥有，比如做农业植保的农业合作社及农民，与通航的运营企业不同，《管理暂行办法（征求意见稿）》按照通航规定取得经营许可后再进行工商注册，将没有可操作性。《轻小民用无人机系统运行管理暂行规定（试行）》已经出台，内容也没有要求运营人及个人进行运行审定环节。所以对于新事物要有不同的有利于产业发展的措施，管是为了有序，有序才能快速发展！管不是设限制，设限制将会阻碍这个行业的创新与创业，与克强总理提出的大众创业、万众创新不相符！

（8）对于我们已经经过审定合格的“无人机驾驶员训练机构”，如何再纳入后续的经营许可？

5、自相矛盾，逻辑不通

（1）民航局运输司后出台的《管理暂行办法（征求意见稿）》和飞标司先出台的《轻小民用无人机系统运行管理暂行规定（试行）》部分规定冲突，比如运输司出台的《管理暂行办法（征求意见稿）》第五条第（六）款规定“使用无人机为 7kg以下或植保无人机的，驾驶员无须执照”，而飞标司出台的《轻小民用无人机系统运行管理暂行规定（试行）》中明确规定空机质量7kg以下超视距飞行的无人机和农业植保无人机驾驶员需证照管理，这里就是相互矛盾的。

（2）实际上运输司的规定是有问题的。空机质量7kg以下无人机超视距飞行，飞到2、3公里以外，如果驾驶员没有经过专业训练，无人机一旦坠毁将会造成不可预知的灾难！

（3）运输司的《管理暂行办法（征求意见稿）》中关于植保无人机还没有界定空机重量，无人机类型，无人机大小。如果起飞全重大于100kg的植保无人机驾驶员没有证照管理，岂不更可笑吗？以目前植保无人机技术，所有植保无人机都可以在空中任意飞行，没有证照管理，会极大的危害公共安全。甚至植保无人机驾驶员除了无人机驾驶技术学习外，还必须懂得农药毒性和中毒后急救措施，如何避免农药中毒危险。所以建议7kg以下无人机超视距飞行或在人口稠密区飞行的驾驶员以及农林植保无人机作业驾驶员必须证照管理，接受专业培训。

6、无人机管理

（1）在今年的通航发展峰会上，中国AOPA无人机管理办公室发布《2015中国无人机报告》，根据相关统计数据，目前我国90%的无人机主要运行于150米高度以下，9%的无人机主要运行于150米高度到1500米高度之间。此外，报告还指出，我国的无人机重量小于25kg的占到90%，25kg到150kg的无人机约占9%。以上信息就明确了我们重点管控的无人机范围。

（2）对于空机重量小于25kg，飞行高度小于150米的无人机建议采用Wifi/3G/4G信号（例如青岛云世纪无人机管理系统Ucare和中国AOPA主导开发的U-CLOUD轻小型无人机监管系统），150米以上采用GPS/北斗定位无人机云端监管系统。所有无人机用户必须系统注册，实名登记，飞机上明确标示，无人机云端监管系统中针对机场、军事保密单位、政府、危险品存放点等不准无人机飞入的特定区域划出禁飞区，无人机可以自动规避禁飞区；通过该系统，用户可以申报飞行计划，监管部门也可以随时监控无人机的状态。

（3）目前美国对起飞全重小于25Kg的无人机给以适航豁免，所以我们也建议对国内起飞全重小于25kg的无人机能给以适航豁免。比如农业植保无人机，在农田作业属于空旷无人区域，如果能给起飞全重小于25kg的植保无人机适航豁免，不仅有利于解决农业机械化/现代化最后一公里问题，同时也解决了农林喷洒作业时效性强，时间紧迫，劳动力短缺问题。

7、缺乏充分调研，现有无人机企业及现正运行的无人机用户内心忐忑

（1）如果法理逻辑不严密，执行缺乏可操作性的《管理暂行办法（征求意见稿）》在2016年2月1日正式开始执行，那么现有的无人机制造企业和无人机经营企业怎么办？他们根本就办理不了经营许可，那么暂停生产，暂停经营？还是知法犯法？

（2）鉴于无人机在国内的保有量已有相当数量，按照新的规定，已经在运行的这些无人机怎么办？个人拥有的无人机怎么管理？众多无人机企业和无人机拥有者对新政忐忑不安，我们希望新政策的执行能给予缓冲期。

8、总体结论

（1）《管理暂行办法（征求意见稿）》法理上逻辑不严谨，同民航其它法规有冲突之处，执行缺乏可操作性，在2016年2月1日执行前有很多问题是无法解决的。

（2）请民航局2016年2月1日慎重考虑该办法的执行，在深入无人机企业，深入基层应用单位详细调研，经过民航法专家充分论证后再谨慎出台无人机运营管理细则。

从无人机行业发展角度，我们真心希望无人机管理的细则尽早出台！当然，建议咱们制订法规的专家学者们能走基层，通过和行业协会，和无人机企业的互动，深入调研，弄清楚无人机在每个行业应用的特点、规律，然后从国家安全、公共安全的角度，从利国利民的经济角度制定出切合实际的政策。这样做，才接地气！这样做，企业会欢迎，群众才会满意！

感谢全国各地无人机行业经营者的关注，这是我们共同的利益，关系到我们无人机行业的未来！维护无人机行业利益，维护无人机行业健康发展只能靠我们自己！我们只有群策群力，集思广益，团结一致，和我们管理部门形成良好互动，才能为无人机行业的健康成长争取政策支持和生存空间！

再次感谢民航局管理部门对无人机行业的重视！

全球鹰（深圳）无人机有限公司  余景兵

2016年1月8日