浅说农机行政指导(上)

笔者于2001年与刘司法合著，由中国农业科技出版社出版的《农机行政执法读本》第三章，曾用专门章节论述了农机行政指导。经过10年发展和实践，农机行政指导有了巨大的进步。但就现实而言，是有实践而无明确提法，更缺少相应的理论研究。这种现实极不利于其发展和完善，也不利于农机行政指导的提高。于斯，再撰此文，以期引起业内仁关注，取抛砖引玉之意。      

      目前我国社会主义市场经济体制初步建立，WTO规则在更多领域发挥作用，国家管理社会经济事务的方式正在发生着根本转变，由行政主导向法制的、行政的、经济的、宏观调控的多种方式转变，行政指导正在发挥着越来越重要的作用。农机化作为一项重要的社会经济活动，当然也要转变管理方式，这就是要加强农机行政指导。当人们的行为不符合宏观经济发展要求时，行政管理者就要发挥其作用：一是人性化的行政指导，对其产生规劝和引导作用。二是教育。向其宣传普及相关政策、法律、法规，以提高其认识，达到纠偏之目的。三是行政执法。当前两者均不凑效时，就要采取执法手段，用法律、法规来约束其行为。由此可见，农机行政指导（含教育）更能体现以人为本、科学发展、引导与服务相结合的现代行政观。通过农机行政指导，保持农机化健康、有序、协调、快速发展，以尽快实现农业现代化，支撑国民经济可持续发展，落实科学发展观。本文对农机行政指导作理论上的进一步研究，共有关方面参考。

一、农机行政指导的功能

农机行政指导，是指农机行政主体为实现既定目标，依据国家法律、法规、规范性文件的要求，主动适应农村经济和社会发展需要，及时采取多种非强制手段，对农机科研、产品生产、销售推广、使用经营等用产业政策和规范加以引导，指示行政管理相对人的发展方向，引导其科研、生产、经营等活动的农机行政行为。其特点是：

1、农机行政指导是农机行政主体的行为，是依据国家宏观经济发展的总要求而实施的行为，而不是其它组织、个人、单位的行为。只有各级政府的农机行政机关和法律、法规授权的组织才能实施农机行政指导行为。

2、实施农机行政指导是为了实现既定目标。它是由国家公共行政总目标及公众利益的指向决定的。农机行政的现阶段目标是农业增效、农民增收、加速农业现代化进程。

3、农机行政指导的依据是法律、法规规定的原则和精神。其指导行为是人本化的现代行政观的体现，是服务观的落实。从某种意义上讲，更利于法律、法规的行动化。

4、农机行政指导的条件是农村经济和社会经济发展引发的对农机化的需求。由于“三农”本身的特殊性，实现农机化行政目标的外部条件处于经常的变化之中。而且农机化地域性极强，各地都有自已的特色，不可能有放之四海而皆准的模式。这就要求农机行政主体主动适应不同环境、不同的社会经济条件，因地制宜，有选择有针对性地开展行政指导。目的是促进农机化持续、科学、健康发展。

5、农机行政指导的手段是灵活多样的非强制方式。行政指导的方式很多，如宣传、说服、教育、示范、引导、建议、协调、协商、沟通、行业规范等，不直接产生法律后果。行政管理相对人可以自主决定是否接受、配合和响应。如农机新机具推广、农机经营中的组织要素植入等，都要以示范、引导为主，而不是强制。

6、农机行政指导的目的，是引导科研、生产、使用等活动向有利于实现农机行政目标的方向发展。因此必须通过科学调研，保持二者目标的高度一致性。当目标不一致时，就应该积极寻求相同点，以求效果最优。

通过以上分析，我们可以把农机行政指导的功能概括为：

1、引导和促进功能。农机行政指导主体在掌握农业、农机知识、信息、法律、政策等方面有明显的优势，加之其从业人员有较高的人力资本存量，能够及时发现农机化运行中的问题，提出针对性强、符合行政管理相对人长期利益的对策，能有效地引导其生产、经营、服务等活动的理性化选择，促进农机化行业健康成长。

2、协调和疏导功能。在市场经济条件下，农业、农村、农民内部，以及农业与工业及其它领域之间的利益矛盾和冲突是难免的。为避免其不利影响，或将其不利影响降低到最小程度，需要通过多种途径和手段，进行艰苦的和持之以恒的协调工作，而行政指导正是一种灵活和有效的协调与沟通。由于其非强制性和自主选择性，在缓解和平衡各利益主体之间的矛盾和冲突中具有特别有效之作用。尤其是在农业、农机化各利益主体之间，机、农利益之间的协调，更是其它手段无法取代的。

3、预防和抑制功能。农机行政指导可以起到“事前调节”作用，通过预见性的行政指导，对于行政管理相对人可能发生的危害农机行业健康成长和社会公共利益的行为，可以防患于未然；对妨害的苗头，可以起到防微杜渐的抑制作用。

二、农机行政指导的原则和形式

农机行政指导必须遵循的原则是：

1、合法性原则。首先，农机行政主体在实施行政指导时，不得超越其职权和管辖范围；其次，行政指导的内容必须合法，不得违反法律规定的原则和精神。

2、合理性原则。它要求行政指导要合理、公正。首先，行政指导必须是基于正当的动机和目的，必须是为了社会公众的利益。其次，行政指导应当公平，使行政管理相对人处在比较透明的环境中；再次，行政主体应向行政管理相对人明示行政指导的宗旨、内容及有关资料。

3、非强制性原则。农机行政主体在实施行政指导时，不得采取强制性措施强迫行政管理相对人接受行政指导意见。这是行政指导与行政命令、行政执法行为的重要区别。特别是现阶段，强调行政指导的非强制性原则具有重要的现实意义。它更能体现德治的中华文化之魅力，使人们从心理上乐于接受。

农机行政指导的主要形式有：

1、制定和发布实施农机化发展规划、计划。各级政府的农机行政机关都制定本区域农机化发展“十年规划”、“五年计划”和当年工作思路、要点，这实际上就是行政指导的方案或框架。行政指导方案往往先在行政机关内部酝酿，反复讨论，征求意见，待成熟后逐级外化为具体的指导意见。

2、发布信息、公告。各级政府的农机化行政机关，不断根据农业、农村经济发展要求，提出农机化发展的重点项目、关键环节的指导意见，通过媒体及机关刊物等多种形式，发布信息、公告，引导行政管理相对人的生产经营活动。

3、行政协调会。农机行政机关通过组织各种形式的会议，如贸洽会、洽谈会、博览会、座谈会、现场会等，使行政主体、行政管理相对人进行多层次的协商、沟通，从而达到行政指导之目的。

4、行政激励。政府及其农机行政机关通过表彰先进，树立典型等办法，为行政管理相对人树立样板，引导其按行政管理目标方向发展。如指导农机经营者跨区作业、扶持农机经营大户和专业合作社发展等。

5、行政帮助。对符合产业发展及宏观经济走向的行政管理相对人给予物质帮助或实行优惠政策。如购机补贴、重点农机及装备研发的国家投入、农机推广项目投入、贫困地区农机化发展的国家专项投入、减免税费等。

6、行政调解。当行政管理相对人之间利益发生矛盾和冲突时，政府及其农机行政机关出面，居间进行调解等。

7、组织各种形式的行业协会，发挥其民间协调、自我服务、自律管理功能，促进改革与发展。如农机使用者协会、农机维修与“三包”服务协会、农机安全协会、农机经营者协会等，引导其与农机管理者产生正向合力，促进共同发展。