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本文导读目录：

1、耕地“治污”需要农业机械协同发力

2、耕地保护助力粮食丰收

3、耕地保护困局：“文件式”执法导致“纸上谈兵”

4、耕地保护需要强化系统观念

耕地“治污”需要农业机械协同发力 ♂

耕地“治污”需要农业机械协同发力

民以食为天，食以安为先。确保粮食安全，增加农民收入，保护耕地至关重要。耕地质量的提升不仅关系着粮食综合生产能力和农业效益，更关系着农业可持续发展和农民增收。

多年来，秸秆、农膜、农药化肥等引起的土壤污染、地力下降等问题，引起国家高度重视。

2017年两会，解决土地污染问题再次成为代表们关注的焦点，环保部部长陈吉宁说：“解决当前土壤污染问题基本思路是坚持预防为主，保护优先，风险管控。强调：一是预防，二是风险管控，三是安全利用。”那么，我们究竟该如何落实才能打好这场土地治污提质的硬仗呢？

耕地治污要解决三大问题

耕地治污并不是盲目进行的，要治理好耕地污染，首先得明确这三个问题：

第一，化肥农药污染。我国是世界上化肥、农药使用量最大的国家，年施用量分别达4700万吨和130多万吨，而利用率仅为35%左右，流失的化肥和农药造成土壤、地表水和地下水污染，受污染的耕地约有1.5亿亩；第二，农膜白色污染。据统计，我国农膜每年残留量高达四十多万吨，残膜率达20%~40%，比如新疆维吾尔自治区棉花种植农膜残留率达25%；第三，秸秆利用率低。我国每年产生大约7亿吨农作物秸秆，有效利用率却不足50%。以上三种污染严重影响了农业生产效率，阻碍农业可持续发展。那么，针对这三大问题，治污要从何处着手？

政策护航耕地治污

为更好地解决耕地污染，农业部于2015年印发了《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，其中提出了到2020年农业面源污染治理的目标，即“一控两减三基本”。要求控制农业用水总量和农业水环境污染，化肥、农药减量使用，禽粪污、农膜、农作物秸秆基本得到资源化、综合循环再利用和无害化处理。

今年，“一控两减三基本”还在不断推进和实施中，此外，在耕地治污上，农业部还印发了关于贯彻落实《土壤污染防治行动计划》的实施意见。提出到2020年，完成耕地土壤环境质量类别划定，土壤污染治理有序推进，耕地重金属污染、白色污染等得到有效遏制。可见，国家对于耕地污染治理重视程度之高，在落实政策上的不遗余力。当然，耕地治污仅凭政策手段是远远不够的。

农业机械发力耕地治污

近年来，随着国家惠农政策的不断施力和科技投入的不断增加，各种适应现代农业生产的机械得以研发和使用，在农业生产和耕地污染治理中发挥着更大作用。

秸秆机械，随着农业机械化生产的不断发展和农机技术的不断成熟，秸秆机械化直接还田成为一条最快捷、最能大批量处理剩余秸秆的有效途径,能有效遏制秸秆焚烧行为，大大减少环境污染。秸秆机械化直接还田能显著提高土壤有机质含量，增强蓄水保墒能力。

植保机械，植保是农业防灾减灾的主要措施，也是农产品安全的技术保障。为响应农药化肥“零增长”号召，我国诸多地区利用农机购置补贴等政策和重大病虫害统防统治等项目，扶持社会化服务组织，引进新型高效植保机械，开展统防统治，减少盲目及重复施药，提高农药利用率。预计未来，各种新型高效植保机械，如：自走式喷杆喷雾机、大型风送弥雾机等将成为主要施药机械，植保无人机作业面积也将逐年增加。

废旧地膜回收机械，农膜在提高地温、保水、保肥，改进近地面光热条件的同时也极易造成地膜残留。农膜残留负作用很多，解决的办法有多种，但利用残膜回收机进行及时回收效果最好。

早在2016年有消息说，农业部委托农业部南京农机化所在新疆维吾尔自治区地区做残留农膜机具的试验，农膜回收设备将成为农机购置补贴的重点支持方向之一。预计2017年，甘肃、新疆维吾尔自治区、陕西、宁夏回族自治区等地农机购置补贴政策将重点推广残膜回收设备。

结语：耕地治污是一项大工程，需要从技术水平、监管措施、补贴政策等多方发力。目前，实施绿色生态为导向的农业支持保护补贴政策，引导农民综合采取秸秆还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施，切实加强耕地质量保护，减少耕地污染，不失为一种好方法。

耕地保护助力粮食丰收 ♂

耕地保护助力粮食丰收

“我算是尝到甜头了！这几年深松后，地可有劲儿了，大豆的产量和品质都比以前强多了。”年底算完丰收账，内蒙古阿荣旗霍尔奇镇农民李绍文高兴地说。

资料图

深松整地是东北黑土地保护的主要技术措施之一。今年阿荣旗粮食再获丰收，东北黑土地保护项目功不可没。2015年，中央财政安排专项资金支持东北地区17个产粮大县开展黑土地保护利用试点，阿荣旗是内蒙古的两个试点之一，试点期3年，实施面积10.1万亩。今年，是该项目在阿荣旗实施的第二年。

霍尔奇镇农业服务中心主任金海燕介绍：“以前农民整地作业深度始终在一二十厘米，长此以往，土壤就在这一深度形成近十厘米厚的犁底层，大大降低了土壤的渗水及透气性，使其蓄水、保墒、提墒能力下降，在一定程度上阻碍了农作物根系的深度生长，而土地深松技术能较好地解决这一问题。”

如今，在阿荣旗各乡镇，像李绍文这样看到深松整地益处的农民不在少数，他们忙完秋收后迅速转入深松整地，为明年粮食生产打下扎实的基础。目前已有200多万亩耕地实施了深松，彻底打破犁底层，改善了土壤耕层结构，让作物增产、农民增收。

“你看这大豆、高粱的产量和品质，绝对是耕地轮作给的力。”丰华家庭农场农场主孙景源说，明年他还准备再流转一部分土地，扩大轮作规模。

丰华家庭农场在阿荣旗新发乡长发村、大有庄村集中连片流转耕地4.15万亩，整村推进耕地轮作试点。孙景源说，规模连片经营不仅铲除田埂，增加了可耕种面积，还便于大型机械作业和新品种的集中推广。

今年阿荣旗实施推广耕地轮作制度试点面积30万亩，据测算，今年轮作项目区通过节肥、节药和提高生产效率，亩均节本30元。大豆亩产平均260公斤，较非轮作项目区增产40公斤；高粱亩产平均505公斤，增产100公斤。

轮作项目区节本增效6400多万元，亩均210元以上。实现了节肥、节药、改善土壤理化性状、保护和提升耕地地力的目的，在优化产业结构的同时，有效增加了农民收入。

耕地保护困局：“文件式”执法导致“纸上谈兵” ♂

耕地保护困局：“文件式”执法导致“纸上谈兵”

资料图

耕地上种树为何6年整改不了？《经济参考报》记者在调查中发现，在国家实施“最严耕地保护制度”的情况下，仍有一些地方基层存在早就被发现的违法占用耕地事件，因基层政府相关职能部门的“文件式”执法而未予整治纠正，导致耕地保护在落实层面变成“纸上谈兵”，而地方经济诉求未被满足是其重要原因。

专家建议，耕地保护政策落实到位，应强化对基层职能部门的督查和追责；同时，应从多方面综合考虑，“70后不愿种地、80后不会种地、90后不提种地”这类现象背后反映出的是土地对于农民的吸引力开始下降，应从根本上完善制度，提高耕地收益。

“文件式”执法保护不利

2008年，金溪县国土资源局为补充重点项目占用耕地，实施了一项名为“造地增粮富民”的旱地开发工程。2009年4月，项目竣工时共新开发旱地1700余亩，并由江西正邦林业开发有限公司通过竞标，获得了29.5年的承包经营权。

根据国家对于耕地保护和项目验收的相关规定，金溪县国土资源局与正邦林业公司签订的承包合同上约定，承包方只能在新开发的耕地上种植油菜、大豆、西瓜、玉米等农作物，不得擅自改变土地用途。

而实际上，就在正邦林业公司承包的第二年，就以种植农作物亏本为由，开始在承包地上大规模种植芳樟经济林。2010年6月，金溪县国土资源局发现了企业的违规行为，并对该企业下达过限期整改通知书。

2016年7月中旬，记者在金溪县当年开发的旱地现场看到，虽然距金溪县国土资源局下达整改通知的时间已过去6年，但企业并没有恢复这些耕地的用途。正邦林业公司金溪县负责人郑福昌坦承，他们知道改变土地用途是违规行为，但从公司的收益角度来看，种植芳樟收益更大。

记者在采访过程中发现，基层政府相关职能部门采用类似“文件式”执法，导致耕地保护有名无实的并非仅此一例。

在江西九江县，当地国土资源部门于2014年就发现了当地林业局的退休干部刘英勇违法占用耕地建房。但是，此后在长达一年半的时间中，县里的联合执法部门仅仅以下达文件、口头通知的形式，要求当事人整改，事情一直悬而未决。直至媒体曝光，当地才采取有效措施进行处理。

耕地保护“文件式”执法并不鲜见。在广东省阳江市一宗数万平方米农用土地被当地某个体老板非法征用的事件中，从2008年开始，当地国土部门在8年内连下4道土地行政处罚决定书，但是却没有实质性的强制整改行动。非法征地行为不仅未得到阻止，占地面积却越变越大。

文书“令牌”难挡经济利益诉求

记者了解到，虽然金溪县新开发的旱地大部分成了企业经济林，改变了土地用途。但当地仍旧将这些旱地作为耕地纳入了占补平衡范畴。

金溪县国土资源局局长吴少华坦言，这样做肯定是不合适的。

国土资源部门之所以既没有强制要求企业整改，还将这块已不是耕地的“耕地”纳入占补平衡范畴，背后是支持地方经济发展的压力。

吴少华说，一方面金溪县发展快、用地需求大，国土部门只能通过耕地占补平衡政策解决。另一方面，金溪县以芳樟为原料的香料产业发达，正邦林业公司又是大企业，种芳樟对县里经济发展有利，所以不好采取强制措施。

同时，吴少华表示，因为没建设灌溉设施，那块旱地作为耕地使用存在缺陷。在农村一些良田都会抛荒的情况下，如果要求只能种植农作物，很难承包出去。

九江县国土资源局副局长赵宋记告诉记者，“文件式”执法有时也是“无可奈何”。对于治理农村违建来说，国土资源部门基层工作人员人数有限，难以时刻盯住每一起违法行为整改情况。

“此外，对耕地保护负主要责任的国土部门，对破坏耕地的违法行为没有强制执法权。一些处罚措施的强制执行，必须要通过法院走程序。”赵宋记说，因为比较麻烦，有时难免出现以“文件”处罚代替实际执法的情况。

与此同时，九江县国土资源局另一名干部向记者表示，对于退休干部违章建房，县国土资源局和镇里肯定有责任。但是，因为近年来宅基地比较难申请，在农村未批先建、违法占用耕地建设房屋情况确实比较普遍。涉及老百姓的住房需求，管理起来确实比较困难。

与此同时，记者还了解到，在处理违法占用、使用土地的行为时，部分地区甚至存在以罚代管的情况。这种做法降低了职能部门严格执法的意愿，一纸文书的“文件式”执法反而成为规避“不作为”责任的“挡箭牌”。

采访中，一名欲将耕地建房出售给记者的村民表示，在当地如果“能找到人”，即使违法建房出售被发现，只要交一些钱就不会被追究。

而另一位违法占用耕地建房受访者则明确表示，当初就是因为相关部门罚款后就没再追究，自己才会把房子建起来。

耕地保护还需加强督查

截至记者发稿，九江县有关部门已通过联合执法将刘英勇的违建房拆除，并决定在全县范围内展开保护耕地的专项行动，并对因不认真履行职责，造成违规建房的主要责任单位和责任人进行问责。

金溪县国土资源部门再次对责任方下达了改正违法、违规行为，恢复耕地用途的通知。吴少华表示，如果企业这次再不进行整改，将于今年9月份收回企业对耕地的承包经营权。

2016年6月，经国务院同意，国土资源部会同有关部门组织编制的《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)调整方案》印发实施。《调整方案》要求，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

记者梳理发现，近年来，除了个人和企业违法、违规占用耕地的行为难以禁绝，一些政府部门知法违法，因非法占用耕地而被约谈或者通报的事情也时有发生。

2015年8月，国土资源部官网就对重庆市合川工业园区违法占地案、宁夏回族自治区银川市永宁县违法占用基本农田开发闽宁产业城案、内蒙古山路能源集团有限责任公司违法占用耕地建设光伏电厂案等6起国土资源违法违规案件进行了通报。

相关专家认为，无论是对个人和社会经济组织违法占用耕地进行“文件式”执法保护，还是部分地方违法占用耕地，虽然存在一些客观原因，但是本质上所反映的问题还是，目前耕地保护意识不强、执法不严。

耕地保护事关国家的粮食安全，是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。中国社会科学院农村问题研究所研究员李国祥表示，对于保护耕地仅落在文件纸和口号上的行为，需引起重视，有关部门对此要进行调查，追究履行职责不力的单位及相关负责人的责任，强化基层政府和职能部门落实耕地保护责任的意识。

与此同时，李国祥表示，除了强化督查和追责，对于这些事件背后的深层次原因，以及基层耕地保护中存在的一些客观难点，相关部门也应进行深入了解，寻找解决办法。

耕地保护需要强化系统观念 ♂

耕地保护需要强化系统观念

?　　近年来，习近平总书记先后在河南、吉林、湖南考察时强调，要严守耕地红线，加强高标准农田建设。在去年中央经济工作会议上指出，保障国家粮食安全，关键在于落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，要害是种子和耕地。我国人多地少，耕地是最宝贵的资源，牢牢守住18亿亩耕地红线，是维护国家粮食安全的重要基石，关系14亿人的饭碗能否牢牢端稳。

目前，我国耕地保护形势十分严峻，新情况、新挑战、新问题层出不穷。中央反复强调必须牢牢守住耕地红线，但部分地方落实耕地保护不到位，甚至出现了“上面着急、下面不动”的情况。一些地方违规占用永久基本农田造林搞景观绿化，一些企业或生产主体流转耕地甚至永久基本农田，从事林果业、挖塘养鱼，个别地区乱占耕地建农房、建别墅，“饭碗田”变成了“插花田”，“种粮食”变成“种楼房”，种种乱象令人痛心、发人警醒。

耕地保护红线就是政策线，也是高压线，绝不是松紧线，必须令行禁止。加强耕地保护需要政策引导，法制保障，同时也需要合理的利益补偿和正向激励，有效调动乡镇政府、农村集体经济组织以及农民积极性，构建合理保护模式。一些地方的做法，值得学习借鉴。

有的地方探索建立“田长制”推动耕地保护。2017年起，山东、天津、河南、北京等地相继推行“田长制”，已经取得了积极成效。“田长制”是一种基层耕地保护网格化的管理机制，在不同政府层级设立相应层级的田长。按照“属地管理、分级负责、全面覆盖、责任到人”的原则，将宏观抽象的保护责任落细落小，实现耕保责任全覆盖。在村级层面，“田长”一般由村“两委”成员、村民小组长、村民代表担任，他们对农业生产情况最熟悉，对破坏耕地的行为最敏锐，有助于保护力量下沉到田间地头。

有的地方利用现代科技为耕地保护赋能增效。2020年以来，福建省浦城县积极推进农田建设管理数字化行动，利用遥感、大数据分析等现代信息技术，研发了县级农田建设数据资源管理系统“掌上农田”。该系统融合遥感影像数据，统筹各部门数字资源，基本实现农田建设统一、精准、高效的资源数据管理体系。特别是以遥感影像为基础，融合自然资源部门的土地利用现状、生态红线、永久基本农田、耕地质量等别、坡度数据，水利部门的河道红蓝线、水质水文资源数据，以及高标准农田上图入库、“两区”划定、未建高标准农田的连片耕地、未建高标准农田的水稻功能区数据，形成农田建设移动一张图，实现全要素、空间化管控，解决了以往没人管、没手段管的问题，耕地信息上图入库，保护政策“落地下田”。

有的地方发挥乡村治理新机制开展耕地保护。湖北省荆门市掇刀区等地探索建立耕地保护积分制，利用微信小程序引导开展耕地保护。积分制包括宣传类、执法类、种植类和综合类积分，镇级层面由镇政府组织实施，村级层面由村委会组织实施，对农户主动参与耕保政策宣传、依法依规用地、积极开展农业生产等情况进行积分。对于表现突出的管理主体和生产主体，给予一定的物质和精神奖励。

在浙江衢州等一些经济发达地区，还引入了市场机制，发挥专业管护公司的作用，利用政府授权或者购买服务的方式，对耕地质量和农田设施进行管理和管护，也取得了较好地成效。

耕地保护是一项公益性、外部性很强的工作，必须发挥政府的主导作用，引导全社会共同参与。应当看到，种粮比较效益低这个情况会长期存在，在全球也是一个普遍现象，但是绝不意味着对耕地保护的要求就可以因此降低，单纯只算经济账，不算政治账、生态账。

在市场经济条件下抓耕地保护，必须强化系统观念。一方面，根据经济发展水平和财政承受能力，稳步提升农业补贴水平，抓紧完善种粮补贴的动态调整机制，让种粮的人不能亏钱，并获得维持再生产的合理收入；另一方面，要将农业补贴政策、生产发展扶持政策，以及农村社会福利保障政策等，与生产主体履行耕地保护责任挂钩，坚持权利义务对等原则，通过一揽子支持政策来调动生产主体开展耕地保护的积极性，对于保护成效进行必要的监测评价，让耕地保护不但成为全社会共识，也成为生产主体的行动自觉。这样，耕地保护这项功在当代、利在千秋的工作才会抓得更紧更实。