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本文导读目录：

1、土地经营权“变现”难在哪儿？

2、土地经营权入股发展农业产业化经营 激发乡村振兴新动能

3、土地经营权入股发展农业产业化经营：小农户，按股分红增收入

土地经营权“变现”难在哪儿？ ♂

土地经营权“变现”难在哪儿？

资料图

新型农业经营主体普遍面临资金发展的困难，评估难、担保难、抵押难成为农业大户向金融机构贷款难的“拦路虎”。今年3月，中国人民银行推出两权抵押试点办法，各省纷纷开始尝试。

然而在推进过程中，依然有很多难题摆在面前：政府探索的路径在哪里？怎样破解推进难题？抵押贷款风险如何防控？让我们看看湖南汉寿县是如何做的。

8月8日，在洞庭湖区，湖南省常德市汉寿县岩汪湖镇金盘岭村700亩水稻种植基地，种粮大户张昌元望着半个多月前插下去的禾苗长势良好，悬着的心终于落地。要不是从当地农商行借到100万元贷款，收割机、旋耕机买不回来，肥料买不回来，不仅早稻收割受到影响，而且晚稻生长期也会推迟半个月，很难避开晚稻生长的天敌寒露风。

在武陵山区，沅陵县二酉乡落鹤坪村的瞿美生同样领到了100万元贷款。有了这笔资金，他的休闲农庄将于今年9月顺利开业。

张昌元和瞿美生各自领到的100万元贷款，虽来自不同的银行，但都受益于一个相同的惠民贷款项目——农村土地经营权抵押贷款。

从汉寿早在2011年基层首创、摸索前行，到2014年汉寿、沅陵等8县（市）成为湖南首批农村承包的土地经营权抵押贷款试点，再到2015年底成为全国试点县，到如今，正式试点已有两年多时间。湖南农村土地经营权抵押贷款工作推进情况怎样？存在哪些风险？带着这些思考，记者到汉寿等地实地采访调查。

工作如何创新？

——确权颁证先行、价值评估首创、抵押方式科学

湖南是典型的农业大省，新型农业经营主体普遍面临资金发展的困难，评估难、担保难、抵押难成为农业大户向金融机构贷款难的“拦路虎”。

是因循守旧还是大胆探索？常德市农经局局长、高级经济师张业湘一直在实践中寻找破解问题的答案：“农村土地经营权抵押贷款，3年前既有政策上的‘雷区’，也有法律上的禁区，但法无禁止皆可为，因此我们可以先行先试，承包权不能作抵押，但经营权可以分置出来，为什么不能将经营权拿来做抵押办贷款，趟出一条改革新路子。”在常德市农经局的支持下，汉寿县决定做“敢吃螃蟹的第一人”。

为破解农业经营主体融资难题，2011年汉寿县启动了永丰华盛小额贷款公司经营权抵押贷款尝试，对租赁期在10年以上的养殖承包经营权给予抵押贷款，累计贷款70笔。但由于政策和法律上的双重阻力，整体成效并不明显。2014年“中央一号文件”的出台，扫清了政策上的障碍。

抵押贷款要推行，确权颁证要先行。汉寿县加快农村土地确权颁证工作，确保于今年9月全面完成确权颁证。

经营权要抵押，土地价值如何评估成了关键点。汉寿县在全国首创了“三方认定”的价值评估办法：小额贷款的，明确由县土地流转服务中心、承办金融机构、经营权人为评估主体，由三方共同协商、共同评估；50万以上大额贷款的，由专家评估委员会认定。

大额贷款实质上需要被抵押的土地经营面积较大，但形式上抵押的是农户承包经营权证。但人均只有1.35亩田地的汉寿农户显然光靠承包面积去抵押达不到抵押条件。因此，汉寿县采取两种组合办法破解抵押难：一种组合是农户少量自身承包地+所流转的规模田地；另一种组合是农户少量自身承包地+通过公开招投标方式所取得的承包经营权（如改造低洼湖田所得）。

这样一来，“有承包经营权证的交证抵押、没证的交流转合同抵押。”汉寿县农经局副局长李娟介绍，抵押人凭价值认定书与金融机构签订抵押贷款合同，县经管局收回《土地经营权证》或《流转合同》原件作为代管，发放《他项权证》，抵押人凭《他项权证》向金融机构申请发放贷款，银行一般按评估价值的40%~60%发放贷款。

推进难在哪里？

——评估难以精准处置充满变数金融风险较高

2014年3月20日，汉寿县发放了湖南省第一笔金额达50万元的土地经营权抵押贷款，到目前，湖南省该项工作在逐步推进，试点县带动非试点县开展了土地经营权抵押贷款。记者从中国人民银行长沙中心支行了解到：截至今年6月末，湖南全省农村承包土地的经营权抵押贷款余额为2.7亿元。

“从贷款总余额看，其中8个试点县贷款余额占比49.8%，而截至今年6月，汉寿县贷款余额达5492万元，占到了近20%。”湖南一位农村经济专家分析，仅从以上数字来看，目前土地经营权抵押贷款呈现“一县贡献独大、整体推进较慢”的格局。

为何推进较慢？业内人士分析，从目前的试点来看，主要存在三方面的难点：评估难以精准、处置充满变数，金融风险较高。

评估值影响贷款额，因而经营权价值评估是否精准就会直接影响到贷款数量的发放。汉寿以“年租金×经营期限+地上种养物价值”来测算土地价值，而这种评估测算法即使是对主要经营项目“两水”作物——水稻种植和水面养殖来说很难做到精准。

汉寿农商行副行长唐方亮认为，水面养殖种类繁多，但大多数水面养殖的产量无法据实际精确计算，只能按常规产量进行测算，最终评估其价值再打个8.5折；水稻稻田租金则易受市场和天气的双重影响，如果一旦遭遇自然灾害，水稻产量事先评估的价值就会比实际价值高出很多。

今年汉寿农商行正遭遇了这种烦恼：该行今年初给一些水稻种植大户的水稻产量评估是根据每亩800~1000斤来测算的，但由于今年早稻在7月初遭遇了特大洪灾，普遍每亩要减少400斤。

类似这样的天灾给处置带来了庥烦，一旦绝收或者减产，就不可避免地带来了风险，如果有人不能及时还贷，那么处置的评估测算项目就缺了产量、只有租金了。

在唐方亮看来，潜在的处置风险远不止这些。一方面，如果不利用全国性的交易平台，仅仅在本县或周边地区再流转，处置的空间较窄，导致客户不多、价格不高，甚至处置不了，那么待处置的项目就会变成一堆废物。

另一方面，一旦因经营不善发生纠纷甚至老板跑路事件，就会造成更多的麻烦，比如承包户的租金如没拿到，他就可能从经营者手中要回土地，导致土地经营权无法再转让；而如果经营者特别是外地的经营者“跑路”，所经营项目就容易被债主抢占，这样处置起来会困难重重。

“对于金融机构来说，风险可控是我们的生命线。由于操作时间短，虽然在汉寿目前还没有发生不良贷款，但风险是潜在的，我们不能不提前预判。既知风险隐患较大，所以我们不敢操之过急。”中国人民银行汉寿支行副行长曾云祥说。

风险怎样防范？

——两种担保分担三道防线处置四方专业评估

改革惟有创新才能攻坚克难。

汉寿县创新的第一关就是改进评估办法。汉寿县通过引入土流网作为第三方机构评估土地价值，土流网通过大数据分析，从光照水源、土壤条件、地形状况、政策规划、开发配套、区域经济等6大方面对经营权价值做出精准评估。土流网出具评估报告后，由农户、银行、土地流转中心、土流网四方对价格进行认定，最终确定土地价值。

从以前的“三方认定”到如今的“四方评估”，既有助于农业大户规避经营风险，可以更科学地选择适合经营的农业项目；又让金融机构避免了因评估不准所带来的金融风险。

农业大户一旦还不起贷款怎么办？“政府不能包办、不能当保姆，政府主要搭建平台，引导市场运作。”汉寿县委常委、副县长余习琼说。因此，汉寿从2014年引入政策性担保机构——两家担保公司作为金融反担保；后来又引进商业性担保机构参与担保，2016年3月18日发放了全国第一笔由互联网公司担保的土地经营权抵押贷款。

“政策性担保机构是第一道防线，商业性担保机构是第二道防线，我们还有第三道防线来调控风险。”唐方亮所指的第三道防线是政府实行风险补偿金的补偿机制。在规定试点期间，汉寿县财政出资建立了500万元风险补偿金，每年按照贷款风险补偿实际金额予以补充，银行贷款损失的风险补偿比例由原来的10%提高到20%。汉寿县委书记杨昶表示：如果土地经营权抵押贷款总额达到1.5个亿，风险补偿比例可以提高到30%。

“我们不仅要提高分担风险的能力，更要增强抵押贷款的效率和效果。”在张业湘看来，就推进整个抵押贷款工作而言，不仅要以三道防线构筑共同承担风险的“安全墙”，而且要从“按质按量确权颁证、建立健全高效有用的信息化管理系统、以市场为导向探索商业银行抵押权实现的机制和形式”三方面入手，形成抵押贷款工作的“贷动力”。有了“贷动力”的带动，有了“安全墙”的保护，金融机构才能真正少点风险、农户能多点收益、农业能添点活力。

土地经营权入股发展农业产业化经营 激发乡村振兴新动能 ♂

土地经营权入股发展农业产业化经营 激发乡村振兴新动能

?　　本网讯?日前，农业农村部、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国家税务总局、国家市场监督管理总局联合印发了《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），记者就有关问题采访了农业农村部负责人。?

　　问：请简要介绍一下《指导意见》出台的背景和意义。?

　　答：在新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。土地经营权入股发展农业产业化经营，是深化农村土地制度改革的一项重要举措，也是促进农业适度规模经营、实现小农户和现代农业发展有机衔接的重要途径。党的十八届三中全会明确提出，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营。2015年、2016年中央一号文件进一步要求“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业” “引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社，采取‘保底收益＋按股分红’等方式，让农户分享加工销售环节收益，建立健全风险防范机制”。按照中央部署，农业农村部积极推动落实。近年来，组织黑龙江、江苏、浙江等部分省开展试点，探索了土地经营权入股的组织载体、运行机制和配套政策。在总结试点经验，特别对土地经营权作价入股、注册登记等具体问题进行深入研究的基础上，起草了《指导意见》，引导各地规范运行、有序开展。?

　　问：开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点应重点把握什么原则？?

　　答：乡村振兴，产业兴旺是重点，产业兴旺需要资金、人才、技术及土地资源等要素的聚合，创新产业融合方式，构建利益联结机制。开展土地经营权入股发展农业产业化经营，是一项改革措施，在推进过程中应把握四个原则：一是落实“三权分置”，严守政策底线。坚持农村土地集体所有，依法维护农民集体对承包地的各项权能，严格保护农户承包权，任何组织和个人不能取代农民家庭的土地承包地位，放活土地经营权，依法平等保护经营主体依流转合同取得的经营权。二是遵循市场规律，发挥政府作用。坚持市场在资源配置中的决定性作用。客观反映土地等要素的实际贡献和稀缺程度，按照市场规则协商确定入股各方的权利义务和利益分配，政府通过完善土地经营权入股政策措施，平等保护各方合法权益。三是因地制宜推进，循序渐进发展。充分考虑地域差异、经济基础及农村劳动力转移等因素，根据实际情况适度开展土地经营权入股。鼓励探索形式多样、符合实际的入股方式，不搞强迫命令、盲目攀比和“一刀切”。四是强化风险管控，维护农民利益。土地经营权入股期限不能超过土地承包剩余期限，入股的土地不能改变性质和用途，不能降低耕地基础地力，严禁入股土地“非农化”。?

　　问：《指导意见》在政策制度上有何亮点？?

　　答：通过近几年的探索实践，土地经营权入股发展农业产业化经营试点在探索入股模式、风险防范、政策配套、产业扶贫等方面取得明显成效，形成了一些可复制、能推广的经验和举措，在《指导意见》中有具体体现。一是鼓励地方创新土地经营权入股的实现形式。采取列举法指明了创新方式，如农户的土地经营权可以依法直接对公司和农民专业合作社出资，还可以先出资设立农民专业合作社，再由农民专业合作社以土地经营权出资设立（入股）公司。二是解决土地股份组织登记问题。明确以土地经营权入股公司，注册资本实行认缴登记制，由申请人对入股的注册资本数额、合法性、真实性负责（法律法规规定实缴的，按照注册资本实缴登记的有关规定执行）；允许农民以土地经营权作价出资加入农民专业合作社，依法予以登记，由申请成员对土地经营权合法性负责。这一政策为土地经营权入股的公司、农民专业合作社在工商登记注册层面进一步扫清了障碍。三是将土地经营权入股发展农业产业化经营与脱贫攻坚结合起来。探索建立公司、农民专业合作社与农户特别是贫困户的紧密利益联结机制。贫困地区可引导农民把土地经营权入股到公司、农民专业合作社，结合扶贫资金发展农业产业的同时，还可吸纳部分农民就地就业，有效帮助农民脱贫致富，带动农业产业扶贫。?

　　问：如何防范和降低土地经营权入股发展农业产业化经营风险，有什么保障措施和支持政策？?

　　答：我们高度重视土地经营权入股的风险防控，《指导意见》分三部分体现。一是基本原则强调风险管控。鼓励有条件的地方探索建立土地经营权入股风险防范制度。鼓励实行“保底收益+按股分红”，让农民特别是贫困户在土地经营权入股中有稳定收益。二是重点任务提出探索风险防范措施。村民委员会或集体经济组织应对承包农户土地经营权入股进行书面备案，对公司、农民专业合作社使用承包地进行监督。探索“优先股”，让农民在让渡公司经营决策权的同时享有优先分红的权利；探索“先租后股”，让农民先出租土地，在公司、农民专业合作社具有稳定良好的经济效益之后再入股。发挥保险化解风险的作用，探索“入股履约保证保险”等多种土地经营权入股保险，为农民的“保底收益”和土地经营权回购提供保险保障；加强农业保险，增强公司、农民专业合作社抗风险能力。鼓励探索对农民以土地经营权入股进行风险提示的办法。妥善处理入股中的各种纠纷，依法保护农户、家庭农场、公司、农民专业合作社等各方的合法权益，防范或化解潜在风险。三是政策保障强化部门风险防范工作。加快完成农村承包地确权登记颁证，建立完善土地经营权价格评估体系，建立健全土地经营权流转市场，做好土地承包经营纠纷调解仲裁工作，为土地经营权入股提供保障。推动解决公司、农民专业合作社抵押物少、贷款难的问题，鼓励商业保险机构开发适应土地经营权入股需求的保险产品。?

　　另外，在支持政策方面，明确要求各级农业农村部门要与发改、财政、人行、税务、市场监管、银保监等部门沟通协调，进一步支持土地经营权入股发展农业产业化经营。将符合条件的土地经营权入股的公司、作价出资的农民专业合作社纳入相关财政支农政策、农业信贷担保体系支持范围。落实涉企和农民专业合作社的税收优惠政策。?

　　问：《指导意见》印发后，农业农村部将重点开展哪几项工作？?

　　答：开展土地经营权入股产业化经营试点，能够激活主体、激活要素、激发市场活力，农业农村部要以务实的态度、创新的思路、有力的措施，有序推进，确保取得实效。一是深入推进试点工作。对于已经开展试点的地区继续做好跟踪指导，督促尚未开展试点的地方适时选择一批具备条件的公司、农民专业合作社开展试点，进一步总结土地经营权入股发展农业产业化经营的做法和成效，加大对先进典型的宣传推广力度。二是提升土地股份组织规范运作。推进相关公司、农民专业合作社合法经营，加强财务管理，依法主动向入股的农户和社会公示相关信息，进一步加强对土地经营权入股的调查监测，依法保护各方的合法权益。三是加强与各部门积极沟通协调。为试点顺利推进创造条件，确保试点工作落到实处。?

土地经营权入股发展农业产业化经营：小农户，按股分红增收入 ♂

土地经营权入股发展农业产业化经营：小农户，按股分红增收入

·落实“三权分置”，严守政策底线。坚持农村土地集体所有，依法维护农民集体对承包地的各项权能，任何组织和个人不能取代农民家庭的土地承包地位。

·鼓励有条件的地方探索建立土地经营权入股风险防范制度。鼓励实行“保底收益+按股分红”，让农民特别是贫困户在土地经营权入股中有稳定收益。

新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。土地经营权入股发展农业产业化经营，是深化农村土地制度改革的一项重要举措，是促进农业适度规模经营、实现小农户和现代农业发展有机衔接的重要途径。农业农村部、国家发展改革委、财政部等部门日前联合印发《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），记者就有关问题采访了农业农村部负责人。

协商确定入股各方权利义务和利益分配

党的十八届三中全会明确提出，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营。按照中央部署，近年来，农业农村部组织黑龙江、江苏、浙江等部分省份开展试点，探索了土地经营权入股的组织载体、运行机制和配套政策。

农业农村部有关负责人表示，在总结试点经验，特别是在对土地经营权作价入股、注册登记等具体问题进行深入研究的基础上，农业农村部会同相关部委起草了《指导意见》，引导各地规范运行、有序开展。

落实“三权分置”，严守政策底线。坚持农村土地集体所有，依法维护农民集体对承包地的各项权能，任何组织和个人不能取代农民家庭的土地承包地位。放活土地经营权，依法平等保护经营主体依流转合同取得的经营权。

遵循市场规律，发挥政府作用。坚持市场在资源配置中的决定性作用。客观反映土地等要素的实际贡献和稀缺程度，按照市场规则协商确定入股各方的权利义务和利益分配，政府通过完善土地经营权入股政策措施，平等保护各方合法权益。

因地制宜推进，循序渐进发展。充分考虑地域差异、经济基础及农村劳动力转移等因素，根据实际情况适度开展土地经营权入股。鼓励探索形式多样、符合实际的入股方式，不搞强迫命令、盲目攀比和“一刀切”。

贫困地区可引导农民把土地经营权入股专业合作社

《指导意见》鼓励地方创新土地经营权入股的实现形式，以列举法指明了创新方式，如农户的土地经营权可以依法直接对公司和农民专业合作社出资，还可以先出资设立农民专业合作社，再由农民专业合作社以土地经营权出资设立（入股）公司。

解决土地股份组织登记问题。明确以土地经营权入股公司，注册资本实行认缴登记制，由申请人对入股的注册资本数额、合法性、真实性负责（法律法规规定实缴的，按照注册资本实缴登记的有关规定执行）；允许农民以土地经营权作价出资加入农民专业合作社，依法予以登记，由申请成员对土地经营权合法性负责。这一政策为土地经营权入股的公司、农民专业合作社在工商登记注册层面进一步扫清了障碍。

将土地经营权入股发展农业产业化经营与脱贫攻坚结合起来。探索建立公司、农民专业合作社与农户特别是贫困户的紧密利益联结机制。贫困地区可引导农民把土地经营权入股到公司、农民专业合作社，结合扶贫资金发展农业产业的同时，还可吸纳部分农民就地就业，有效帮助农民脱贫致富，带动农业产业扶贫。

探索优先股、先租后股，发挥保险化解风险的作用

重视土地经营权入股的风险防控，是《指导意见》的重要内容。鼓励有条件的地方探索建立土地经营权入股风险防范制度。鼓励实行“保底收益+按股分红”，让农民特别是贫困户在土地经营权入股中有稳定收益。

探索风险防范措施。村委会或集体经济组织应对承包农户土地经营权入股进行书面备案，对公司、农民专业合作社使用承包地进行监督。探索优先股，让农民在让渡公司经营决策权的同时享有优先分红的权利。探索先租后股，让农民先出租土地，在公司、农民专业合作社具有稳定良好的经济效益之后再入股。

发挥保险化解风险的作用，探索“入股履约保证保险”等多种土地经营权入股保险，为农民的“保底收益”和土地经营权回购提供保险保障；完善农业保险，增强公司、农民专业合作社抗风险能力。鼓励探索对农民以土地经营权入股进行风险提示的办法。妥善处理入股中的各种纠纷，依法保护各方合法权益，防范或化解潜在风险。

政策保障风险防范。在基本完成农村承包地确权登记颁证的基础上，建立完善土地经营权价格评估体系，推动土地经营权流转市场规范运行，做好土地承包经营纠纷调解仲裁工作，为土地经营权入股提供保障。推动解决公司、农民专业合作社抵押物少、贷款难的问题，鼓励商业保险机构开发适应土地经营权入股需求的保险产品。

在支持政策方面，明确要求各级农业农村部门要与发改、财政、人行、税务、市场监管、银保监等部门沟通协调，进一步支持土地经营权入股发展农业产业化经营。将符合条件的土地经营权入股的公司、作价出资的农民专业合作社纳入相关财政支农政策、农业信贷担保体系支持范围。落实涉企和农民专业合作社的税收优惠政策。

（来源：人民日报）