原载：《经济研究参考》2021年第9期，5-20页.

摘要

本文分析了2004年我国农机购置补贴政策出台背景，并分析了2004年以来至2023年农机购置补贴政策的主要演变：补贴资金变化、补贴机具品目变化、补贴制度演化，重点从招标选型制度产生与取消、“差价购机”到“全价购机”的支付制度演化、按比例“从价补贴”到按定额“从量补贴”、推广目录的前置条件去留、经销商资格的政府审查到厂家选择、补贴机具资质的变迁以及补贴导向的变化等方面详细分析了补贴政策具体制度演变历程。最后分析了新一轮农机购置补贴政策的特征与趋势，并对未来进行了简要展望。

一、农机购置补贴政策出台背景

粮食播种面积和产量持续下降，粮食安全问题受到关注。1997年开始，受粮价持续下降的影响，农户粮食种植积极性下降，1997~2003年作为口粮的稻谷、小麦播种面积了出现了六连减。其中2003年比1997年稻谷种植面积下降了16.55%、小麦种植面积下降了26.82%；水稻和小麦的产量也出现大幅度下降，2003年与1997年相比，水稻总产量下降了19.97%，小麦总产量下降了29.85%。城乡差距持续拉大，“三农”问题凸显。1997~2003年虽然农业纯收入占总纯收入比重一直下降，但仍然达到33.78%，农业经营收入在当时仍然是农民的重要收入来源。这一时期农民平均收入徘徊不前，而城市居民收入则稳步增长，导致城乡收入差距不断拉大，城市居民人均收入与农村居民家庭平均每人收入比值从1997年的2.47倍增长到2003年的3.23倍，持续的城乡差距拉大不利于社会稳定。同时，这一时期农业农村不断暴露出一些问题。2000年3月，时任湖北监利县棋盘乡党委书记的李昌平在给总理上书中提出“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。李昌平的上书通过媒体震动了全国，“三农”问题的危机暴露在公众面前（新华网，2008）。“三农”问题从此被党中央高度重视。

工业“反哺”农业，系列支农政策密集出台。基于粮食安全、社会稳定的角度，党中央开始高度重视“三农”问题。2004年，在时隔18年后再次把“中央一号文件”锁定在农业议题上，并从此连续18年（至2021年）一直锁定农业议题。2004年，时任国家主席胡锦涛在党的十六届四中全会上首次提出“两个趋向”的论断，即“在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累带有普遍性的趋向”和“在工业化达到相当程度，工业反哺农业、城市支持农村也带有普遍性的趋向”，由此展开了系列支农政策的密集出台。如2004年开始逐步降低农业税税率，并提出5年内全面取消农业税的目标。2005年12月29日,十届全国人大常委会第19次会议决定,自2006年1月1日起国家不再针对农业单独征税。2004年前后推出的全国范围实施的系列支农政策还包括良种补贴政策、种粮直接补贴、农资综合补贴政策、农机购置补贴政策，带有地域性质的补贴政策有小麦最低价收购政策（小麦主产区）、水稻最低价收购政策（水稻主产区）、玉米临储政策（黑、吉、辽、内蒙古四省区），以及系列防灾减灾稳产支持政策如冬小麦主产区“一喷三防”补助政策、东北水稻大棚育秧补助政策、东北地区抗旱“坐水种”补助、南方地区早稻集中育秧补助、西南干旱地区玉米覆膜政策等。

农机购置补贴政策就是在这一背景下推出的。2004年“一号文件”《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中提出“对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴”后，当年6月25日全国人大通过了《中华人民共和国农业机械化促进法》，明确提出“中央财政、省级财政应当分别安排专项资金，对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴”。同年，正式开始实施农机购置补贴政策。

二、补贴资金与范围演变

（一）补贴资金总量变化

2004年全国农机购置补贴资金仅0.78亿元，至2014年到达237.55亿元，连续三年不变后在2017年回落，但在2020年时全社会农机需求高涨特别是拖拉机需求高涨导致补贴透支，2020年预算农机购置补贴资金170亿元，但实际消耗购机补贴资金接近300亿元；2004年全社会农业机械购置投入仅249亿元，至2013年全社会农业机械购置投入达887亿元，然后开始持续下滑至2019年，2020年由于新冠肺炎疫情、粮食涨价预期以及大拖拉机补贴额下降政策落地前农户提前释放需求等诸多原因叠加，导致农机需求特别是拖拉机需求报复性上涨。目前全国基于补贴的农机市场总额大概在600亿~900亿元（见图1）。

（二）补贴区域范围变化

农机购置补贴政策刚开始实施时，由于补贴资金有限，无法覆盖绝大部分的农业机械和全部的农牧县，只能选择有限的机具和农牧县。2004年补贴区域仅限于16个农业主产省（区、市）66个粮食生产大县；2005年覆盖31个省（区、市）500个县且重点向优势农产品集中的主产省、主产县倾斜；2006年覆盖31个省（区、市）1080个农牧县；2007年覆盖31个省（区、市）1500个农牧县；2008年至今覆盖所有农牧业县（场）。

（三）补贴机具范围变化

2004~2014年，随着购机补贴力度的增加，补贴机具种类和品目不断增加。补贴机具种类从在2004年的只有拖拉机、深松机、免耕精量播种机、水稻插秧机、收获机、秸秆综合利用机械等6种机具。2005年扩大为大中型拖拉机、耕作机械、种植机械、植保机械、收获机械、粮食干燥机械等6大类18个小类的机具。2006年扩大为6大类19个小类的机具。2007年扩充为动力机械、耕作机械、种植机械、植保机械、收获机械、粮食干燥机械、排灌机械等7大类24个品种的机具。2008年扩充为9大类18小类50个品目。2009年扩充为12大类38小类的128个品目，大类包括耕整地机械、种植施肥机械、田间管理机械、收获机械、收获后处理机械、农产品初加工机械、排灌机械、畜牧水产养殖机械、动力机械、农田基本建设机械、设施农业设备等机具，各地可在12大类范围内自行增加不超过10个品目的其他机具。2010年扩充为12大类45个小类180个品目机具，除这180个品目外，各地可以在12大类内自行增加不超过20个品目的其他机具列入中央资金补贴范围。2011年调整为12大类46个小类180个品目机具，各地可以在12大类内自行增加不超过30个品目的其他机具列入中央资金补贴范围。2012年保持不变。2013年调整为12大类48个小类175个品目机具，2014年保持不变。

2015~2017年，农业部农业机械化管理司时任领导提出了“缩范围、控定额、促敞开”九字方针。“缩范围”是为了突出补贴重点，围绕转方式、调结构，将一些低端的、过剩的、低附加值的产品剔除出补贴范围，将不是本区域主要农作物生产机具剔除补贴范围，这有利于降低企业和农机管理部门的风险。“控定额”是对那些市场已饱和、市场价格已下降或者不是当地主导产业发展需求的产品，可以适当降低补贴标准，这样做的好处：一是可以发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用；二是可以减少补贴政策对市场的过度干预；三是有利于提高补贴机具的使用效率；四是有利于降低企业和管理部门的风险。而所谓“促敞开”，是指尽量做到在补贴范围内的产品能够敞开补贴。对于不能一步到位的，可以先敞开一些重点产业和重点机具，这样不仅能体现政策的公平性、普惠性，还可以减少操作程序，减少寻租行为。在该思路指导下，补贴机具范围调整为11大类43个小类137个品目，并且取消各省自行增加机具品目权限。

2018~2020年，补贴机具种类和品目调整为15大类42个小类137个品目，2020年根据需要调整为15大类42个小类153个品目。

2021~2023年，补贴机具种类和品目有所增加，调整为耕整地机械、种植施肥机械、田间管理机械、收获机械、收获后处理机械、农产品初加工机械、农用搬运机械、排灌机械、畜牧机械、水产机械、农业废弃物利用处理设备、农田基本建设机械、设施农业设备、动力机械、其他机械等15大类44个小类172个品目。

整体来看，补贴机具的范围从粮食生产相关的少数机具扩展到基本涵盖主要粮棉经济作物、养殖业、林果业等主要农业产业，覆盖范围不断扩大，到当前基本稳定。

（四）补贴对象范围变化

补贴对象也在不断扩大范围。2004年仅限农民个人和直接从事农业生产的农机服务组织。2005年增加了地方农场职工。2009年增加了牧民、渔民、取得当地工商登记的奶农专业合作社、奶畜养殖场所办生鲜乳收购站和乳品生产企业参股经营的生鲜乳收购站。2011年改为农牧渔民、农场（林场）职工、直接从事农机作业的农业生产经营组织。2014年增加了农民合作社。2015~2017年不再直接限定农牧渔民身份，改为“直接从事农业生产的个人和农业生产经营组织”，即其他不是农民身份的个人或组织只要从事农业生产均是潜在的购机补贴对象。2018~2020年补贴对象仍然是“从事农业生产的个人和农业生产经营组织”，但做了进一步解释：“其中农业生产经营组织包括农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”2021~2023年保持不变。以上补贴对象的演变，与我国农民逐渐从身份名词变为职业名词有关，越来越多的农业规模经营主体可能是大学生村官、农业企业或其他创业者。

三、补贴具体制度演变

（一）补贴机具资质制度变迁

1.部省两级招标选型+《支持推广目录》阶段（2004~2010年）

农机购置补贴额政策刚开始实施的头几年，补贴机具范围虽然不断在增加，但是一个产品最终想要获得补贴资格，首先必须是已列入《国家支持推广的先进适用的农业机械产品目录》（以下简称《支持推广目录》）中的产品，然后还必须通过部、省两级招标选型制度进行筛选确定，由部省两级农机主管部门通过招标来选择厂家、品牌、型号。具体过程如下。

首先是农业部针对全国通用的农业机械进行部级招标选型。对于目前全国通用性较强的机具，由农业部引入竞争机制，统一筛选机具型号，制定当年的全国通用类农业机械购置补贴产品目录（以下简称《通用类机具补贴目录》）。各省（区、市、兵团、农垦）对以上机具不再进行重复选型。如2005年对大中型拖拉机、水稻插秧机、自走式全喂入和半喂入联合收割机等3类6种机具进行统一招标选型，2006年对大中型拖拉机、水稻插秧机、自走式全喂入和半喂入联合收割机、旋耕机4类中的9种机具进行统一招标选型，2007年对拖拉机、收获机械、种植机械、植保机械、耕作机械5类中的14种机具进行统一招标选型，2008年沿用2007年选型结果，2009年对拖拉机、收获机械、种植机械、植保机械、耕作机械5类中的11种机具进行统一招标选型，2010年对动力机械、收获机械、种植施肥机械、耕整地机械、田园管理机、畜牧水产养殖机械6类中的17种机具进行统一招标选型。

其次是各省针对其他机械组织本省的招标选型工作。其他类机具由各省级农机管理部门采用竞争机制和程序，统一组织开展省级选型工作，制定本省的年度其他类农业机械购置补贴产品目录（以下简称《其他类机具补贴目录》），中央财政补贴比例由各省（区、市、兵团、农垦）在当年农业部、财政部联合发布的《农业机械购置补贴实施指导意见》规定的补贴率和补贴额以内自行确定。

最后是省部两级补贴目录合并形成各省的最终补贴目录。各省（区、市、兵团、农垦）可根据本地实际，对《通用类机具补贴目录》中的补贴种类进行取舍（但不能在某一种类中对各型号的产品进行取舍）后，与本省（区、市、兵团、农垦）制定的《其他类机具补贴目录》，合并编制本省本年度农业机械购置补贴产品目录，并在上报农业部农业机械化管理司备案无异议后予以公布执行。

2.《支持推广目录》阶段（2011~2014年）

由于省部两级层层招标选型，给企业带来较多负担，且暴露出部分贪腐问题。2011年起，取消部省两级招标选型制度，仅要求产品必须在省部两级的《支持推广目录》里。

如《2011年农业机械购置补贴实施指导意见》中对补贴机具的确定方法表述为：农业部根据全国农业发展需要和国家产业政策确定全国补贴机具种类范围；各省（区、市、兵团、农垦）结合本地实际情况，确定具体的补贴机具品目范围。省级农机化主管部门要将补贴机具品目范围内的，所有已列入国家支持推广目录且承诺在本省（区、市、兵团、农垦）销售的产品和已列入本省级支持推广目录的产品，全部纳入补贴目录，按程序向社会发布并报农业部备案。《2012年农业机械购置补贴实施指导意见》中对补贴机具的确定方法表述类似，但加了一句“县级农机化主管部门不得随意缩小补贴机具种类范围，省域内年度补贴品目数量保持一致”。《2013年农业机械购置补贴实施指导意见》同样强调“补贴机具必须是已列入国家支持推广目录或省级支持推广目录的产品”。

鉴于省部两级《支持推广目录》是以3年为一个周期进行筛选和公布的，很多新产品不能及时进入支持推广目录，同时目录里的产品也不尽能满足农业生产的需要，因此受到农机企业的强烈反对，要求取消省部两级《支持推广目录》的前置条件。于是，2014年开始进行了新产品试点。《2014年农业机械购置补贴实施指导意见》除了提出机具产品需要列入省部两级《支持推广目录》以外，首次提出了补贴产品市场化改革，即选择1个省份试点对没有进入省部两级《支持推广目录》的产品进行补贴，以推动企业自主经营、公平竞争和消费者自由选择、自主消费，促进农机化科技创新。

3.补贴机具资质市场化改革探索阶段（2015~2017年）

2015年起发布的农机购置补贴实施指导意见均不再将三年一个修订周期的省部两级《支持推广目录》作为前置条件，改而将针对单个产品满足条件时年度内就可以获得的省部两级推广鉴定证书作为前置条件，同时继续进行市场化改革试点。

《2015~2017年农业机械购置补贴实施指导意见》中对补贴机具的确定方法表述为：补贴机具必须是在中华人民共和国境内生产的产品。除新产品补贴试点外，补贴机具应是已获得部级或省级有效推广鉴定证书的产品。继续选择个别省份开展补贴产品市场化改革试点，在补贴机具种类范围内，除被明确取消补贴资格的或不符合生产许可证管理、强制性认证管理的农机产品外，符合条件的购机者购置的农机产品，均可申请补贴。

4.补贴机具资质市场化改革深化阶段（2018年至今）

农机产品是否获得省部两级农业机械推广鉴定证书是该产品是否成为补贴机具的必要条件。这一前置条件受到了诸多批评，如：（1）拖拉机和植保机械已经列入强制性产品认证目录（3C认证），相同的技术参数还要再次接受农机鉴定部门重复检测认证；（2）部分农机鉴定机构不严肃，为了收钱而鉴定；（3）一些先进实用的农机新产品因为申请鉴定周期长无法享受补贴。

基于此，《2018~2020年农业机械购置补贴实施指导意见》中将农机补贴资质修改为满足以下三个条件之一，即（1）获得农业机械试验鉴定证书（农业机械推广鉴定证书）；（2）获得农机强制性产品认证证书；（3）列入农机自愿性认证采信试点范围，获得农机自愿性产品认证证书。

同时，农业农村部、财政部继续实施了农机新产品购置补贴试点工作。2018年农业部办公厅、财政部办公厅联合发布了《关于做好2018~2020年农机新产品购置补贴试点工作的通知》，该通知要求“探索对尚无试验鉴定大纲的农机新产品开展补贴的路径和办法，或者探索现行试验鉴定大纲不能涵盖其新增功能和结构特征的新产品分类分档办法，完善价格、比例等补贴额测算因素的选取方式和确定标准，以补贴试点推动新产品的推广应用，制（修）订试验鉴定大纲、完善补贴额测算办法，为新产品纳入全国农机购置补贴机具种类范围奠定基础。”

《2021~2023年农机购置补贴实施指导意见》中也要求继续组织实施中央财政农机新产品购置补贴试点，对尚不能通过农机专项鉴定取得补贴资质的创新产品和成套设施装备等给予支持。

（二）经销商政府指定到厂家指定

2004~2008年，不仅厂家和产品需要招标选型，大部分省份连经销商也是要进行招标选型更有甚者直接由农机部门指定。这样一方面破坏了农机制造企业原有的经销渠道，另一方面给各级农机主管部门收受好处大开方便之门。

鉴于地方农机主管部门指定经销商的诸多弊端，2009年农业部、财政部联合发布的《农机购置补贴实施指导意见》中明确指出“合理确定补贴机具的经销商是落实好农业机械购置补贴政策的重要环节。补贴机具经销商由农机生产企业自主提出在省（区、市、兵团、农垦）范围内的经销商建议名单，报经省级农机主管部门统一发布实施”。

（三）“从价补贴”到“定额补贴”

1.从价补贴阶段（2004~2010年）

2004~2010年，我国农机购置补贴政策具体补贴标准是按照从价补贴的方式进行的，不超过机具价格的30%（2009年、2010年对血防疫区、汶川地震区实施特殊政策，给予50%的补贴比例）。为了防止单机补贴额度过高，又额外规定了单机补贴绝对额上限。2004~2006年单机补贴额绝对额上限是3万元；2007~2010年单机补贴绝对额上限是5万元，但2008~2010年对个别机具的绝对额上限进行了调整，如2008年规定“100马力以上大型拖拉机和高性能青饲料收获机补贴限额提高到8万元，大型棉花采摘机补贴限额提高到20万元”；2009年规定“将100马力以上大型拖拉机、高性能青饲料收获机、大型免耕播种机、挤奶机械补贴限额提高到12万元”；2010年规定“100马力以上大型拖拉机、高性能青饲料收获机、大型免耕播种机、挤奶机械、大型联合收割机、水稻大型浸种催芽程控设备、烘干机单机补贴限额可提高到12万元，大型棉花采摘机、甘蔗收获机、200马力以上拖拉机单机补贴额可提高到20万元”。

2.定额补贴阶段（2011年至今）

2011年之后，我国农机购置补贴标准开始实施“定额补贴”制度，也即是由“从价补贴”变为“从量补贴”。具体来说，每台机具的补贴金额不再是机具本身价格的30%，而是同一种类、同一档次农业机械无论价格差异多大按照同一额度进行补贴。这一额度的确定方式为该类机具“按不超过本省（区、市、兵团、农垦）市场平均价格30%测算”。30%的上限约束，在《2021~2023年农业机械购置补贴实施指导意见》中有所突破，其中规定“提升部分重点补贴机具补贴额，测算比例从30%提高到35%，包括水稻插（抛）秧机、重型免耕播种机、玉米籽粒收获机等粮食生产薄弱环节所需机具，丘陵山区特色产业发展急需的新机具以及智能、复式、高端产品”。

此外，这一阶段仍然执行单机补贴最高限额的制度，限额也在不断提高。如2011年规定“100马力以上大型拖拉机、高性能青饲料收获机、大型免耕播种机、挤奶机械、大型联合收割机、水稻大型浸种催芽程控设备、烘干机单机补贴限额可提高到12万元；大型棉花采摘机、甘蔗收获机、200马力以上拖拉机单机补贴额可提高到20万元”。2015年以后已经提高为“100马力以上拖拉机、高性能青饲料收获机、大型免耕播种机、大型联合收割机、水稻大型浸种催芽程控设备单机补贴额不超过15万元；200马力以上拖拉机单机补贴额不超过25万元；大型甘蔗收获机单机补贴额不超过40万元；大型棉花采摘机单机补贴额不超过60万元”。

3.“从价补贴”到“定额补贴”原因分析

按比例“从价补贴”的弊端是显而易见的，极容易导致农机制造企业涨价冲动，或者虚报价格进而套取补贴资金。实际操作中也出现了参加选型的农业机械年年涨价的情况，还有部分厂家在选型时报高产品价格，销售时和农民的实际交易价格远低于报价，而从价补贴是按照报价或发票上的价格而不是实际交易价的比例进行补贴的，因此这样就出现了企业套取补贴资金的情况。

同时，从价补贴操作成本较高。按照从价方式补贴，需要每年审定各种农机的价格、性能等，操作成本相对较高。而由各省农机部门与厂家确定最终销售价格则为各省农机部门权力设租提供了方便之门。如农业部农业机械化管理司2014年《关于近年来农机购置补贴政策实施部分违纪违法案件的通报》中提到：在陕西胡玺贤案中就发现，省农机局对一些所谓“新产品”“高科技产品”不严格进行价格调查就确定补贴额，如某畜禽养殖设备公司报价为6000元/台，补贴额为1800元/台，但实际销售价为3000元/台。

而从量补贴或“定额补贴”的优势是明显的，主要表现在以下几个方面。（1）能够节约农机购置补贴资金。借鉴从量税和从价税的经济学分析过程，很容易可以得出：要使农机市场交易量提升到某一水平，使用从量补贴比从价补贴所花费的补贴资金要更少。（2）从量补贴简便易行。实行从量补贴以后，就不需要再对同类产品不同厂家实行差别补贴，也就不需要审定价格和性能了，能够大大减少农机购置补贴主管部门工作量，简化工作流程，易于操作。（3）减少寻租空间。（4）从量补贴鼓励低价竞争，有利于低价产品销售进而提高购机农户福利。假设某农机产品市场上有两个厂家，厂家a的农机产品价格为5万元，厂家b的农机产品价格为6万元。如果按照30%的比例从价补贴，则厂家a享受的补贴金额为1.5万元，厂家b享受的补贴金额为1.8万元，农户如果购买a厂的产品需要支付3.5万元，如果购买b厂的产品需要支付4.2万元；如果按照从量补贴方法，每台补贴金额为1.65万元，即在保持补贴总花费不变的情况下，将补贴总额平均分配到每台农机上，计算式为（5+6）×0.3/2=1.65万元，则农户如果购买a厂的产品需要支付3.35万元，如果购买b厂的产品需要支付4.35万元，与从价补贴相比较，农户购买a厂的产品将少支付0.15万元，购买b厂的产品将多支付0.15万元，因此原打算买b产品的农户也许会转向买a产品，这意味着从量补贴将鼓励生产企业降价竞争。

基于以上原因，2011年开始农机购置补贴标准全面实施了“定额补贴”这一从量补贴方式。但近年来，行业里又有不少呼声要求优质优价，对同品目同档次质量较高、具有科技含量的创新产品给与更高的补贴。个别学术文献也提出类似意见（薛洲等，2021）。但各级农机主管部门是否有能力去判断一个产品的品质和科技含量，如何保证各级农机主管部门会公平公正去判断，这些问题没有解决之前不宜贸然又恢复到过去弊病丛生的从价补贴方式。

（四）“差价购机”到“全价购机”

2011年之前，全国农机购置补贴资金支付制度实施的是“省级集中支付制，农民差价购机”。即中央补贴资金只下达省级财政部门，不再向下拨付，省级财政部门审定农机化主管部门定期出具的补贴资金结算确认清单后，直接将补贴资金支付给相关企业或供货方。农民实行差价购机，凭与县农机局签订的补贴协议，向相关企业或供货方缴纳扣除补贴额后的差价款，就可提货。该项支付制度实施以来，对于减轻购机农民负担起到了一定作用，但也暴露出了大量问题，例如向经销商或企业索取贿赂和与经销商或企业合谋套取，而这两种表现形式跟资金集中结算都有莫大的关系：通过掌控资金结算进度影响农机经销商或企业现金使用成本和区域销售量，通过与经销商或企业的资金结算合谋套取，经销商或企业为了生存发展甚至取得非法利益不得不被动或主动配合。河北省在一次全国农机购置补贴工作座谈会上的交流材料中提到“继续执行现行政策，只能带来更多的问题，同时也使全系统的干部始终处于高危状态。使党的惠农政策大打折扣，损害党的形象”。

2012年开始，部分省份开始实施“全价购机、县级结算、直补到卡”的资金结算方式，2013年全面铺开。即农户购机时全款购机，然后凭发票、人机合影等凭证向县农机局申请补贴资金，由县农机部门审核无误后向县财政部门提供补贴资金结算确认清单，然后由县财政部门将补贴资金直接打到申请购机补贴的农户个人银行账户。也有个别省份将权限下放到乡镇农技中心和乡镇财政所。该项支付制度发布得正当其时，腐败案件大幅度下降。

为了更好地对照“差价购机”和“全价购机”在制度设计的差异，下面运用博弈论基本思想，从违规收益和成本的角度分析各类主体的行为选择。

1.农机主管部门的行为选择差异

对于各级农机主管部门来说，“差价购机”和“全价购机”的主要差别在于以下几个方面。

第一，事前审批到事后审核导致权力被夺。“差价购机”时，由于有补贴申请报名、补贴指标确认等事前审批环节，基层农机主管部门对农户购机选择权有较大的影响力，而滥用这种影响力的收益显然远远大于成本，因此“差价购机”情况下基层农机主管部门很容易通过资格确定直接向农民索取贿赂、通过影响农民购机选择间接向经销商索取贿诺。而“全价购机”情况下，农户先购机，后凭相关凭证申请购机补贴，基层农机主管部门只有审核权而没有审批权，导致基层农机主管部门失去了直接影响农民购机选择的可能性，也无法因此间接影响到企业或经销商。

第二，集中结算到分散结算导致违规意愿下降。“差价购机”时，由于结算对象是经销商或企业，结算对象较为集中、结算金额较大，十分容易通过控制资金结算进度影响到经销商或企业的现金流进而影响其经营成本，进而向结算对象索取贿赂，农机主管部门单次违规收益大风险小；而“全价购机”时，结算对象发生变化，农民成为补贴资金结算对象，结算对象较为分散，单次违规收益非常小，但违规曝光风险和潜在成本却并不比“差价购机”小。类似地，“差价购机”时，农机主管部门与经销商合谋套取补贴资金的单次收益大风险小，而“全价购机”时资金结算对象十分分散，而且补贴资金必须打入农民账户，农机主管部门与农户合谋套取补贴资金的单次违规收益小而风险和成本较大。

显然，“全价购机”不仅减少了农机主管部门手中的权力，降低了违规的可能性，同时，显著降低了农机主管部门的违规收益，加大了违规成本，农机主管部门的违规行为也必将大大下降。

2.农机生产企业和经销商的行为选择差异

对于农机生产企业和经销商来说，“差价购机”和“全价购机”的主要差别在于以下几个方面。

第一，公关政府到公关农民。在“差价购机”时，由于农机部门可以通过农户购机意愿控制和资金结算进度甚至结算与否的控制，间接和直接控制生产企业和经销商的销售量、资金回笼速度和经营成本，因此为了生存和发展，农机经销商和生产企业的相当一部分精力需要投入公关政府这一行为上来。而在“全价购机”时，农民购机自主选择权得到充分发挥，资金回笼与销售行为同步进行，农机企业和经销商没有动力再对政府进行公关。但与此同时，由于政府控制的减弱，市场进入门槛降低、区域垄断难度加大，竞争变得激烈，购机农户成了新的公关对象，农机企业和经销商必须把更多的精力用于降低产品的价格、提升产品的质量和售后服务，使得农机产品的交易回归市场行为。

第二，套取补贴资金难度大增。在“差价购机”时，由于资金结算对象就是农机企业或经销商，因此这两类主体与农机主管部门合谋或者单独套取补贴资金的难度极低，以至于有报道说个别地方有经销商按照50元一张收购农民身份证复印件。但在“全价购机”情况下，补贴资金分散打到购机农户的“一卡通”，农机企业或经销商要套取补贴资金的难度、成本就大大增加了，同时单次套取的收益大大下降，而风险却并没有与之下降。

可以看出，“全价购机”与“差价购机”相比，农机生产企业和经销商将把更多的精力用于产品质量、价格与服务，同时套取补贴资金的冲动得到了遏制。

3.购机农户或组织的行为选择差异

对于购机农户或组织来说，“差价购机”和“全价购机”的主要差别在于以下几个方面。

第一，补贴资金看不见到看得见。很显然，在“差价购机”时，补贴资金到底多少，购机农户并无直观感受，再加上一些地方的违规操作、市场竞争不充分导致的经销商和厂家乱涨价，使得一些产品补贴后价格甚至跟不补贴的市场价差不多，导致很多购机户产生“补贴都给了企业和经销商”的错觉，让农民对国家的强农惠农政策感官认知大打折扣。而在“全价购机”时，农户要先掏出农机产品交易价格的全部金额，然后再凭相关票据申领补贴资金，补贴资金直接到农户的银行账户，“补给谁、补多少”农民有实实在在的体会。

第二，购机选择权被遏制到充分发挥。在“差价购机”制度下，前面已经详细阐述过，购机农户的购机自主选择权一定程度被抑制，购机农户的真实购机意愿不能充分得到表达，就会在很大程度上影响补贴资金的效益发挥，影响购机农户对补贴政策的认同度。而在“全价购机”制度下，购机农户的购机选择权能够充分发挥，购机结果与购机意愿匹配程度较高，就能够更好地发挥补贴资金效益。

第三，资金垫付压力有所增加，但更加理性。与“差价购机”相比，“全价购机”制度下农户购买农机的资金压力相对大一些，这也是一些人甚至一些农户反对“全价购机”的理由，但我们要看到，“全价购机”制度下农户不需要再支付一些隐性的成本，而“差价购机”制度下产生的公关费用、区域垄断利润最终也是要由购机户承担的。同时，农户显性购机成本增加意味着购机时会更加理性，排除了非理性购机的行为。

总的来说，与“差价购机”相比，“全价购机”剥夺了诱发基层农机主管部门违规的部分权力，降低了基层农机主管部门、农机企业和经销商的违规收益，同时加大了这些主体的违规成本，因此从制度设计上具有较大的优势。但近年来，部分经销商、厂家反映农户延续“差价购机”时养成的先由经销商垫资等购机补贴资金下来后再给补贴部分尾款的习惯，导致经销商垫资压力较大（柳琪，2018），进而有要求恢复“差价购机”制度的呼声。这类诉求，本质上跟购机补贴关系不大，是经销商为了与其他经销商竞争而采取的营销手段。解决方案是加快补贴资金结算进度而不是恢复“差价购机”。

四、趋势与展望

（一）新一轮政策特点与趋势

通过前面的梳理总结，可以看出，农机购置补贴政策实施以来，农业农村部、财政部针对实践中暴露出来的问题，对具体的机具资质确定制度、经销商管理制度、补贴额度确定制度、补贴支付制度等都进行了不断调整和完善，这些调整都是为了防止资金漏出、提高补贴资金的效果效率。当然，有些调整还不是尽善尽美，现实中也不存在完美无瑕的最优方案，需要在各种可行方案中折中选择相对完善的次优方案。

虽然今后农机购置补贴政策不会像实施初期那样大幅度进行调整，但是为了适应形势发展需要和微调仍在继续。对照《2018~2020年农机购置补贴实施指导意见》，我们可以发现，《2021~2023年农机购置补贴实施指导意见》有以下特点与趋势。

1.稳重点、扩范围

全国补贴的机具种类范围由2018~2020年的15大类42个小类153个品目调整扩展为15大类44个小类172个品目，基本涵盖了粮食等主要农作物以及生猪等重要畜禽产品全程机械化生产所需的主要机具装备。为了突出粮食和肉类生产的战略重点、坚持绿色发展和推动农机化转型升级，重点增加了丘陵山区农业生产和畜牧水产养殖、农产品初加工急需以及支持农业绿色发展和数字化建设的机具品目，将育秧、烘干、标准化猪舍、畜禽粪污资源化利用等方面成套设施装备纳入农机新产品购置补贴试点范围。同时，为了优化农机装备结构，减少了保有量明显过多、技术相对落后的机具品目或档次。

2.围绕补贴重点上调补贴额

与上一轮农机购置补贴指导意见相比，总体上仍然继续实行定额补贴，但各省可围绕提升粮食生产薄弱环节和丘陵山区农机化水平、支持引导农民购置使用高端、智能农机产品，选择不超过10个品目的产品或同一品目不同档次的产品，提高其补贴额测算比例至35%，且通用类机具的补贴额可在20%的幅度内高于相应档次中央财政资金最高补贴额。同时，对于区域内保有量明显过多、技术相对落后的轮式拖拉机等机具品目或档次，要求各省降低其补贴标准，到2023年将其补贴额测算比例降至15%以下，推进农机装备转型升级和结构优化。

3.防止生产企业“看菜吃饭”

近年来，存在部分企业依据补贴额来进行定价的现象，以满足补贴额不超过销售价格30%的规定，同时通过“虚开发票”或区域价格歧视等手段最大限度榨取购机补贴资金。为了鼓励市场充分竞争，维护市场公平，增强购机者议价自主权，新一轮指导意见明确不再公布具体产品的补贴额。

4.在补贴资质方面突出农机科技自主创新

通过大力开展农机专项鉴定，重点加快农机创新产品取得补贴资质条件步伐，尽快列入补贴范围；对暂时无法开展农机鉴定的高端智能创新农机产品开辟绿色通道，通过农机新产品购置补贴试点予以支持。

5.进一步提升管理服务能力

一是提升信息化水平，推广应用手机App、人脸识别、补贴机具二维码管理和物联网监控等技术，加快推进补贴全流程线上办理。二是加快补贴资金兑付，保障农民和企业合法权益，营造良好营商环境。优化办理流程，缩短机具核验办理时限。三是充分发挥专业机构技术优势和大数据信息优势，提升违规行为排查和监控能力。对套取、骗取补贴资金的产销企业实行罚款处理，从严整治违规行为。

6.资金使用方面探索创新方式

首次提出组织开展农机购置综合补贴试点，选择部分有条件、有意愿的省份探索创新补贴资金使用与管理方式，实施作业补贴、贷款贴息、融资租赁承租补助等补贴方式，提升农民购机用机能力。

（二）未来展望

随着我国农业劳动力的进一步减量化、老龄化，农业机械化将在保障我国农产品供给安全、保障农产品质量效益和竞争力、促进乡村产业振兴等方面发挥越来越重要的作用。而农机购置补贴政策是农业机械化的全程全面高质高效发展的重要政策工具，起着助推器和方向标的作用，因此需要在农机购置补贴政策整体稳定的前提下不断完善优化以促进农业机械化又好又快发展。今后应继续围绕稳产保供大局、质量兴农战略，努力提高农机购置补贴政策的精准性、补贴资金的使用效率和管理服务能力。农机购置综合补贴试点方面，宜在试点取得充分经验、全面评估政策实施成本收益基础上全面推开，对于难以进行在线监管的作业环节慎重展开作业补贴。

建议创设燃油退税政策。每年我国农用燃油消耗量3300多万吨，折合0号柴油393亿升左右，其中每升柴油1.2元消费税，则若实行农用柴油消费税全额退还，仅此一项就可以为农业节约471.6亿元的成本。相比作业补贴政策，燃油退税政策无需测量、监管农机手作业情况，只需要根据机手年度作业量核定一个退税额度并根据购油发票在额度内按实际发生量进行退税即可，政策执行成本远远低于作业补贴的监管成本。