作者：安徽省农业农村厅 盛海

近三年来，在农业农村部农机化司的正确领导下，安徽省积极应对农业机械化新形势，省农业农村厅领导直接指挥，采取“全面普惠、扩面增类、精准提标、惠农便民”措施，特别是国务院42号文件的及时下发，更为工作指明了方向，2019年多项农机化指标重回高位，得到了农民的欢迎和省政府领导的肯定。

安徽省的主要做法有：

（一）从2018年在全省范围内所有机具实行敞开补贴，补贴对象按照中央精神扩大，实现了全面普惠。按照国务院42号文件和省委省政府的要求，重点支持绿色生态导向和丘陵山区急需特色作业农机具，逐年扩大补贴机具范围，2019年补贴机具范围扩大到15大类35小类93个品目（3倍），2020年计划进一步扩大到135个品目（3倍），积极开展新产品试点补贴，其中植保无人飞机补贴试点最为成功，三年共补贴3377台，受到农民、农业农机服务组织和政府的普遍赞扬。

（二）精准校核各档次补贴产品平均补贴率，协同农机鉴定部门，优化分档参数和补贴标准，充分体现强农惠农目标，支持智能、绿色、高效、精准先进适用机具应用的政策导向。通过对轮式拖拉机补贴分档参数和补贴率的合理调整，2019年安徽省大马力轮式拖拉机补贴数量逆势增长。

（三）创新便民惠民利民举措。为方便农民，安徽省由推广现场“一站式办理”到推广手机APP远程“不跑路申请”等服务方式；为方便企业，由每年两次投档审核改为常年开放补贴产品投档平台随时可以投档。主管部门认真贯彻财政部农业农村部政策落实延伸绩效考核的部署，将政策宣传、人员培训、信息公开、资金调剂等关乎农民需要的工作落实到县域以下，实现了100%全覆盖。

（四）强化政策落实内外风险管控。省农业农村厅与省财政厅联合印发《关于进一步加强农机购置补贴政策监管强化纪律约束的通知》（皖农机函〔2019〕450号），联手从严从重从快处理多个违规产销企业。部门制订发布分档、投档、验机、信息管理、风险防控等制度文件16项，有力保障了补贴政策规范高效廉洁实施。

二、全面理解和认识购机补贴政策效益

（一）关于购机补贴政策惠及面

从2004年开始实施的农机购置补贴政策已经获得了巨大成功是一个不容置疑的事实，是购机补贴政策成就了农机行业“黄金十年”。政策设计之初，农机购置补贴定位是三农领域的强农惠农政策，但是它的政策效应覆盖了农机化整个产业链。

在农机运用领域，使农民受惠增收，使耕种收机械化水平迅速提高；在农机作业服务领域，使农业生产服务的经营方式发生了根本的变化，农机服务组织解决了谁来种地、如何种好地的问题；在农机经营服务领域，全国农机经销企业增加了一倍多，安徽省数字变化特别明显，2004年安徽省是84,2018年达到862个；在农机制造业领域，我国农业机械市场规模占全球市场约1/3。农机购置补贴政策也带动了农机教育科研管理等公共事业的发展。

农机购置补贴政策实施16年交出了出色的成绩单，说明这是一项充分运用WTO规则、着力于一产一点、收效于全产业链、适合于我国国情、为我国农机化发展所需的产业良策。

（二）关于补贴政策效应变化

有一种观点比较有影响：农机购置补贴的政策效益在下降。经济学中有个法则叫边际效益递减法则。如果单纯从农机购置补贴资金与农机制造业产出增量角度考量，这个说法似乎不无道理。但是农机购置补贴政策的立意不止于单一环节的效益，前面已经分析了它对农机全产业链的作用。如果说2004年农机购置补贴是农机化发展的刺激性政策，那么时至今日，农机购置补贴已经成为农机化全产业链不可或缺的支撑性、依赖性政策。农民买农机先问有没有补贴；经销商代理农机产品只选补贴产品；大量农机生产企业围绕补贴导向研发生产。补贴政策已经不是作为增量因素，而是作为存量因素进入经济选择。这也是极大的政策效益。

我们要注意到，农机化产业链的各个环节对农机购置补贴政策的需求点和考量也是不同的。农民看补贴有没有、多不多、便不便利，这方面购机农民的获得感一直在增加；产销企业的销量和利润不可能依赖补贴一直高速增长。

政策效益下降的说法显然不全面，但是农机购置补贴政策效益的变化是客观存在的。这个变化就是农机购置补贴政策刺激效益的下降与依赖效益的上升。变化的原因不仅是中央农机购置补贴资金量变化和补贴政策调整，更主要来自政策实施环境十几年来发生的巨大变化。一是农业生产经营方式的变化，对应的是农机买家从普通农民变为以职业农机人为主，这类人理性，专业，熟悉产品，谙晓政策，有经济头脑。二是农机作业方式的变化，对应的是农机作业市场的变化，农机保有量增加，农机市场已经明确进入存量发展阶段（这里主要是指传统种植业机械市场进入存量，新兴农机市场还没有）。三是农机工业产业的变化，对应的是农机产品研发生产销售围绕补贴资金展开，产业博弈形式改变。

因为这些变化的存在，十几年来在农业农村部农机化司的领导下，补贴政策的不断调整不断完善。补贴对象的扩大，补贴范围的调整，补贴方式从“差额购机”到“全额购机”，补贴申请从“抽号摇奖抢表”到“手机APP网上申请”，还有维护政策运行的一系列规范措施。也正是因为这些调整完善的存在，广大农机手对购机补贴政策的依赖感愈来愈强。

我们在评价政策时应当回归初心，明确政策目标具乃以强农惠农为本，以购机农民的满意度评价为本。

（三）关于补贴资金结转

从2004年到2016年，安徽省农机购置补贴资金一直处于饥饿状态，资金使用率近100%。但是从2017年，部分地区补贴资金开始出现结转。我们经过调研分析认为：这是发展不平衡造成的结构性结余。在结转的同时许多地区无钱补、许多产品无法补。如无人机等新产品补贴资金严重不足，大量特色农产品生产机械没有补贴。通过资金调剂、扩大范围、增加新产品补贴资金等针对性的措施可以很好地解决结转。

从整体上看，安徽省近几年农机购置补贴资金仍然处于紧平衡状态。随着补贴范围的迅速扩大，补贴通道的打通，极可能转入资金紧缺状态。

（四）关于政策稳定实施的必要性

稳定实施农机购置补贴政策是十分必要的。

首先，农机购置补贴有政策法律依据，是中央重要强农惠农政策，是《农业机械化促进法》的规定；其次，农机购置补贴政策处于十分显著的正效应区域。经过16年不凡实践，农业财政两部门合力探索，走出一条具有中国特色的支持农机化发展之路。在“补什么”“补多少”“怎么补”“怎么管”这些诸多问题上形成了较为完整的政策体系和操作方案，制度规程构建严密，信息化平台建立齐备，培养了一大批能打硬仗补贴人才，目前正是政策的成熟期，同时，政策设计实施者逐步形成了不断完善政策的机制，足以应对复杂局面；第三，农机化的其它政策都受到区域、品种等因素局限，难以产生购机补贴政策这样全局性巨大效益。

农机购置补贴是当之无愧的促进农业机械化发展核心支撑政策。

三、政策创新发展的建议

对于继续保持购机补贴政策的高效益，我认为应该有充分的信心，同时也要以创新意识和担当勇气破解一些难题。

（一）做大增量，突破农业机械概念

围绕乡村振兴大战略，突破传统的农业机械概念，从“农业”走向“农村”，从“机械”走向“装备设施”，这是一个必然的趋势。这不仅包括我们已经提出的“全程”“全面”概念的农业装备与设施，还应根据情况有步骤地涵盖乡村社会发展的装备与设施。一旦走进了新的天地，新增量市场非常大，农机购置补贴范围扩大到农业农村装备设施的新领域会使农机购置补贴政策发挥比以往更大的政策效益。

同时也要盘活存量。农机报废更新补贴政策潜力巨大，基层对新发布的农机报废更新补贴政策有很大期待，但在报废补贴额对报废市场二手机市场影响力、报废企业认定等问题上依然需要政策持续发力。当然，事实求是地说，政策环境变化快，期望一个文件有效管8年是很难的。

（二）粮草先行，强化技术保障力量

落实新扩大的补贴范围目前主要有三个通道。一是新产品补贴，目前把关较严，程序多，数量少，建议能否增加各省新产品补贴数量为每年三个。（因为农业机械分类标准滞后，很多成熟产品需此通道）。二是资质采信认证，目前在尝试推进阶段。第三农机推广鉴定还是主渠道。从安徽省情况看，在实施时有操作上的困难，主要是技术准备不足。许多新增产业的装备，过去省级农机鉴定部门介入较少，从技术文件到鉴定能力的建立需要投入大量人力物力时间。技术支持手段到位，补贴政策才能迅速跟着形势走，指向哪里落实到哪里。

另外，可否建立补贴产品分级制度，对急需大力推进的先进绿色高效产品可高于30%补贴，对国家安排逐步退出市场的产品逐步降低补贴额直至为零。

（三）农财合力，破解资金结构矛盾

建议农财两部能够建立农机购置补贴政策落实联动机制，使全国农财两部门进一步提高实施效率；鼓励资金调剂，提高资金结算速度，加强违规处理力度。另外，建议能否在资金需求申报时间限度上多给基层一些空间，以便尽量能接近市场真实需求。