求解承包地细碎化难题，

44.2万块并成12.4万块

互换并地的彰武探索

土地是农民的命根子。家里地多，本是好事，可李玉芳却高兴不起来。

李玉芳家住辽宁省彰武县四合城镇三官村。1997年农村土地二轮延包，由于家里添了小孩，她家还多分了一口人的地，共分得28亩，“刚分到地的时候，别提多高兴了。”

不过，增地的喜悦没有持续多久。因为这些地被分成20个小块，大小不一，散布在村子各个角落。耕种起来，甭提有多费劲。

“最小的一块就三条垄，耕种用牲口，收割靠镰刀，旱天浇不上，每年收种全家人上阵都忙不过来。”李玉芳也无奈，都讲发展现代农业，种地收割啥机器都有，可就是用不上。

李玉芳的无奈并非个别现象，2017年中央一号文件中就有答案：“积极引导农民在自愿基础上，通过村组内互换并地等方式，实现按户连片耕种。”

2018年1月，三官村开展互换并地。李玉芳家的20块地被整合成4块，大块种玉米，小块种花生。“耕种全用上了机器，这不最近有点旱，我还用上了能覆盖几十米的喷枪，旱涝保收。”地里玉米长势正旺，李玉芳乐不可支。

在彰武县，互换并地已全面推开。作为全国农村集体产权制度改革试点县之一，彰武县自2017年初起，在完成农村土地承包经营权确权登记的基础上，探索“三不变一变”的互换并地路径：不变的是土地所有权、农户承包地面积、30年承包期；变的是多块地并一块，零散并整块。

截至目前，彰武县累计完成并地面积97万亩，44.2万块地被合并成12.4万块，涉及5.4万户、19.6万人。

来源：彰武县农发局

起点“地也确权了，可就是太分散，啥时候能往一起归拢归拢”

去年秋天，前福兴地镇徐家村党支部书记冯景财几乎天天都有接待任务。

“有村民自发来打听情况的，也有其他乡镇村屯组团来参观学习的。”冯景财说，因为春夏连旱，彰武县好多村都歉收，但徐家村有3个村民组的550公顷土地大获丰收。

秘诀，就是互换并地。2017年初，西域佳、徐家、西于家3个村民组完成互换并地。耕种、浇水、收割，都跟从前大不一样。

“买种子、化肥、农药，村民还能联合起来，直接跟供货商谈价格，用机械耕地播种也都能压价了。”村民吕小亮笑着说。

冯景财也算过账，每公顷可以增收3000元、节省成本1000余元。

这下，其他几个村民组的组长坐不住了，火急火燎地来找冯景财。“赶紧给我们也主持一下，归拢归拢。”

其实，当初没有全村互换并地，也是因为有顾虑。

最先有这想法的，是西域佳村民组的村民。2016年12月的一天，村民齐宝玉和5名村民代表，一大早就来找冯景财。之前，他们已经来了两趟。“咱这地也确权了，可就是太分散，啥时候能往一起归拢归拢。你就看这秋收，我让收割机跟着我满村跑，不多给人家路费都没人干。”

每次听说要动地，冯景财都心头一紧，“在咱农村，土地就是命根子，要是因为这产生纠纷，老百姓敢跟你拼命。”

这边安抚完村民，冯景财骑上自行车就到了镇上，探探镇党委书记张斌的口风。“张书记，老百姓找我好几回了，说是咱这地太分散，不好种，能不能搁一起凑凑，咱镇上能不能同意？”

“村民为了好种地，用一亩半地换邻居的一亩地，这情况确实有。群众有需求可以理解，但有没有政策依据？是否违反法律？如果大规模推进，出点事咋整？”张斌提出一系列疑问。

翻阅农村土地承包法以及《辽宁省农村集体资产条例》，上网搜索相关内容，跟当律师的同学打电话咨询，张斌想了不少办法。

“2016年中央一号文件就明确提出：依法推进土地经营权有序流转，鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种。”对照中央政策精神，张斌琢磨了一晚上，“我们搞土地归大块，土地的所有权和承包权没变，变的是经营权，不违背中央政策，也不违反土地承包法。地块间的流转也是一种流转形式，关键是要遵循中央政策和法律法规，坚持村民自愿的原则。”

接到张斌电话，冯景财第二天一早就召集村两委成员和村民小组长开会，下午又扩大为全体村民大会。“哪个组同意就推进，不搞一刀切。”

试点见了成效，张斌和冯景财悬着的心终于落了地。除了解决村民种地不便难题，互换并地还带来意外之喜：徐家村收回被占用的集体土地4000多亩，去年流转后村集体增收20多万元。

燎原“敢拍胸脯，背后是有村民给咱撑腰呢”

徐家村的变化，引起了县委书记刘江义的关注。不听汇报、不打招呼，他拉上分管农业的副县长常东旭，直奔田间地头。

“我就是想看看效果，听听老百姓对这事到底咋看。”刘江义说。

眼见为实，刘江义心里有了底。2017年11月22日，彰武县出台政策指导方案：互换并地必须严格按照中央政策精神和农村土地承包法、村民委员会组织法等法律，每个乡镇选择1到2个村试点，明确了六项原则：农户自愿、因地制宜、促进生产、依法依规、手续齐全、公平公开公正，确定了基本流程。

县委和县政府4位领导各自分包1个片区、6个乡镇，24位副县级以上领导干部每人分包1个乡镇，县农发局牵头，各乡镇、村、组及相关部门各司其职。

孙长友，彰武县农办主任，同时也是互换并地第二督导组组长。“全县有4个督导组，每组由4名农村工作经验丰富的党员干部组成。我们有‘五包’：包业务指导，包矛盾调处，包工作进度，包整体质量，包社会稳定。”

一些群众的积极性之高，出乎不少干部的意料。

大德镇韩家村，村民自发在地头立起的一块“互换并地党群同心示范田”纪念碑，引起了记者的注意。“说起来还挺不好意思的，我本想开个村民代表大会，用民意来否决互换并地，因为在农村动地很棘手。”大德镇党委书记段文刚坦言。

“去年11月26日，各村村两委成员、村民代表400多人，还有一些来镇里办事的群众也站在走廊过道里听，会议从下午3点一直开到晚上9点多。”仁和村党支部书记王勇说。

“会议刚开始，来虎村的王金茹书记就主动请缨做试点。”这让段文刚有些意外。

“在段书记面前敢拍胸脯，背后是有村民给咱撑腰呢。”王金茹告诉记者。

“我们书记说的没错，每年播种的时候，我都得打上几十个电话。”来虎村村民代表齐东光也在会上发了言。

每年春播，齐东光不是先下地干活，而是忙着在家打电话。老齐家6口人，地却有17块，最小的只有一条垄。每块地种什么，老齐定不了。因为怕引起邻里纠纷，他要跟34个地邻至少通一次电话。问清别人家种啥，他就在小本子上写上自己这块地也种啥。“我要是种了玉米，人家种了花生，可能就要挡光，影响人家通风，这就容易引起纠纷。商量到最后，往往是大家都种了玉米。”

“群众有呼声，党委和政府就要有回应。”段文刚说，有法依法、无法依规、无规依民。“每个村必须有2/3的村民签字同意，并留下影像资料。”

截至目前，彰武县互换并地已整镇完成4个乡镇，整村完成56个行政村，整组完成889个村民组。全县累计完成并地面积97万亩，44.2万块地被合并成12.4万块，涉及农户5.4万户、19.6万人。

担当“谁要觉得不公平，可以跟村干部换地，也可以向县里举报”

互换并地，说来容易，但要农民把耕种多年的土地拿出来重新分配绝非易事。

“为啥有人不愿意并地，我能给你讲得透透的。”章古台镇清泉村党支部书记于喜才说，无非有三个原因，“一是多吃多占的，这是最主要原因；二是地里有水井，挨着路边方便的；三是地里经过土地平整和改良的，地力比较好。”

在一些没有开展互换并地的乡镇，于喜才的说法得到印证。

“有个别人不愿意拿出自家多的地，我这地力较好的地块有可能会变成地力一般的，所以就不想参与。”在阿尔乡镇阿尔乡村，一位村民坦言。

“我们想推进，但担心老百姓反对，再说上面也没有硬性指标。刚开展了一年，我们想继续观望观望。”兴隆堡乡的一位村委会主任告诉记者。

清泉村第一次召集村民代表开会，32个人里面只有3个人同意，其余全反对。

在清泉村所辖的孙家坑屯，于喜才召集村民开会，等了一个半小时都没人来。他只好带着其他村干部挨家挨户去请，好不容易叫来了20多人，一说让签字，转眼全都散了。

“有些村干部地多，要动也得你们先动。”有村民离会前扔下话。

互换并地，不仅考验基层干部的担当，也是对党群关系的一次检验。

从村两委成员入手，于喜才和其他村干部带头将多占的土地让出来。然后，他又带着村民小组长，做通了几个大户的工作，并走遍了村里的每一户。

“谁要觉得不公平，可以跟村干部换地，也可以向县里举报。”抓阄前，于喜才大声表态。

“零下二三十度的寒冬，村干部拿着皮尺扛着锤头满地跑，还带头让出了多占的土地，大家打心底服气。”清泉村村民周万福说。

“自己打井的，补贴500到800元，平整改良过土地的，每亩补偿10元。这都是大家伙商量的价格，谁也没啥说头。”来虎村村主任张兵说。

在苇子沟镇旧屯村会议室，悬挂着一条13联户代表议事厅的横幅，横幅下217户村民的互换并地签字墙十分醒目。在这里，父子、亲戚、邻里之间自愿组合成13联户，共抓13个大阄儿，最大的一个阄有35户、303.7公顷土地。

起初，这里的互换并地并不顺利。

2017年11月25日，时任代理村主任陈书成召集村民代表开会。没想到，自家大哥陈书华第一个站起来，“谁敢动我家的地，先问问我这拳头。”说罢，陈书华摔门而去，大家不欢而散。

“我大哥家的地位置好、地力强，这些年搞了小开荒，多出不少地。虽然这种现象在我们村并不少见，但我要是搞不定我哥，工作肯定开展不下去。”陈书成非常清楚。

“一连去了好几次，大哥虽然门让进，但就是不跟我说话。”不得已，陈书成把在沈阳上班的侄子叫回来一起劝。

“多出的地都没有确权，没有确权就没有保障，况且你这些地也有十几块，平时收种管理都费劲。”

“是啊，我这马上在沈阳买房，以后您还要带着我妈到沈阳养老，大块地人家还抢着流转，要是地这么散，人家连理都不理。”

就这样，在弟弟和儿子的软磨硬泡下，陈书华签了字，旧屯的互换并地工作从此打开了局面。

旧屯村的15名退休老村支书、老村主任及老党员，还组成“老年智囊团”，与村两委成员一起挨家挨户做工作。

“我们不光要把具体实施方案发给大家，还要耐心讲政策、讲好处。同意的签字并留下影像，不同意的我们更要记清楚，然后继续开会讨论解决方案。”75岁的李德福当过村支书，在村里颇有些威望。

蜕变“光靠农机耕地、播种挣的钱，比去年一年挣的还多”

彰武县是省级贫困县，有184个贫困村，章古台镇宏丰村一度排名倒数第一。

为早日脱贫，村支书吴振生曾想引进几个农业项目，却迟迟难以落地。“之前想搞一个高产玉米栽培项目，需要150亩土地，跑了20多户村民家，就因为两户不同意，这个项目最终没整成。”

彰武县庆贺农机专业合作社的负责人张庆，感受也特别深。“以前车没少出，油没少用，可一家好几块地，时间都浪费在了路上，挣不到钱。”

现在不一样。宏丰村东头，一块400多亩的地原本分属50多户，互换并地后归属不到20户。为方便种植收割，这些农户一商量，将原本60多米长的地块整成了200多米长。

张庆说：“今年光靠农机耕地、播种挣的钱，比去年一年挣的还多，眼下计划再买一台玉米收割机。”

土地成了方、连了片，流转起来更顺当。

村民刘利民在沈阳的一家铸造厂上班。以前每天不管多晚下班，总要用手机查一下彰武的天气预报。“春耕播种就那几天有雨，我得提前请假回家。”种上了地，刘利民还担心受旱或者水灾。“除了打药，秋收时必须赶回去。”

互换并地后，刘利民家的10块地变成了3块，全都流转给了玉米种植合作社。而在此之前，他想流转土地，不是价格被压得很低，就是人家连看都不来看。

“土地能养活人不假，但是不能把人给拴死了。你看现在啥也不用咱管，还能有稳定的收入，在外打工多安心。”刘利民告诉记者。

“终于能放开手脚，大干一场了。”彰武县万和玉米种植专业合作社负责人滕永贺说，之前受制于土地零散化，想要谈合作，“必须要跟十几家甚至几十家农户谈，现在只需要谈五六家就能流转几百亩土地。”

滕永贺在旧屯村推行土地托管，仅2017年就与50多户农民签约，流转土地3000多亩，合作社与农户实现了双赢。

“我们跟农户签订合同，农户从种到收都不用管，我们保证每亩900斤的产量，农户省去了各种农资费用，也不用担心自然灾害。”滕永贺说。

2018年春季，彰武县互换并地成果持续显现。全县新增各类大中型农机具1400余台套，新增各类农民专业合作组织320个。6000余个农村劳动力从土地上解放出来，增加了工资性收入。互换并地也调动了农民建设农田基础设施的积极性。全县农户自打抗旱井1200余眼、修复废弃水井1800眼，恢复造林地块128块、农田林网58条。

而在辽宁省固沙造林研究所所长宋晓东眼里，互换并地除了让农民增收、土地增效，还有巨大的生态效益。

固沙造林研究所驻地章古台镇，紧邻科尔沁沙地南缘，若不是屹立在此的万亩松林，沙地早已南侵，直逼彰武腹地。

“要是控制不住，赶上大风天，这沙子半小时就能到沈阳。”宋晓东的话，并非危言耸听。

互换并地前，一些村民为了多种点地，将开荒的锄头瞄向了林地。当地林场也曾组织护林队，建设防护栏，但是收效不大。

互换并地后，土地产权明晰，林地耕地界限分明，被侵占的林地逐步退出。“更难能可贵的是，各村逐步恢复了之前的农田林网，正是这一道又一道的绿色屏障，困住了沙子，不仅庄稼不再遭受沙害，沙尘暴的发生率也下降了。”宋晓东告诉记者。

规范“不在账本中的土地被收回，重新分配确权”

2017年初，完成土地承包经营权确权登记后，彰武县实测耕地面积258万亩，比二轮土地延包面积多出102万亩。

这些土地从哪儿冒出来？

二轮土地延包时，有农户为了少交农业税，按照大亩分地、小亩记账。据记者调研，有些村屯当时按照1000平方米算一亩，而现在667平方米是一亩，这样就造成了合同上写的是20亩，而实际则有三四十亩，土地登记面积不实。

此外，为了机械化收种和灌溉排洪，每隔几十亩就会留出4到6米宽的土路。“挨着路边的老百姓每年多种点，扩边斩沿，久而久之，水渠被填平，宽路变成羊肠小道，甚至连路都找不到了。”彰武县农发局局长马志国说。

在农村，为了能多种点地，老百姓还会在滩涂、山丘、草甸、林地等地方私自开荒。“久而久之，你开一亩荒，我整八分田，大家心照不宣，谁也不会主动让出来。”四合城镇镇长高春双说。

与此同时，不少农村人地矛盾越来越突出。清泉村村民周国的女儿已经19岁，但一直没有口粮田。在彰武县，像这样的情况涉及4万多人。

“因为土地承包是包产到户，增人不增地，减人不减地，1997年土地二次调整后地就没有再动过。”马志国说。

彰武县将102万亩地划分为三类处理： 一是作为公益事业用地；二是优先解决人地矛盾；三是在二轮延包的基础上，通过互换并地，除了分给新出生人口，还按人均增加20%到30%作为农户确权面积。

“不在账本中的土地被收回，重新分配确权。”常东旭说，这三项涉及土地60万亩，其余40万多亩确权到村集体。“通过互换并地和农村集体产权制度改革，我们清查出了不少未被合理分配的土地资源，一些村组将部分土地分配给新增人口，缓解了人地矛盾，但这还需要有一定的政策依据。此外，如何处理好这些多出来的土地，还需要做群众工作。”

“通过互换并地，我们镇多出来7000多亩地，而各村都是发包给本村的群众有偿使用。到现在为止，6个行政村增加收入已经到账210万元，现在还有一部分没收完，都收上来的话能达到300万元，壮大了村集体经济。这些钱可以资助困难家庭，完善公共设施，开展基层党建活动。”高春双告诉记者。

记者也了解到，互换并地完成后，原来已经确权登记的土地权属信息，譬如农户承包地边界、面积等情况已改变。下一步，还需要对这些土地重新调查摸底、录入信息、现场勘测。

中国社会科学院农村发展研究所研究员崔红志认为，互换并地，解决的是家庭承包经营后的土地细碎化问题，套用现在的说法，这种做法在坚持家庭承包经营基础上，实现了土地的规模化经营和机械化耕作，促进了小农户与现代农业发展的有机衔接。

在崔红志看来，“互换彰武县大德乡二手农机并地后，所有权和承包经营权没有变化，谁家的地还是谁家的。也有的地方把连片的土地流转或入股给新型农业经营主体，如家庭农场、农民专业合作社、农业企业等。这种情况下，新型农业经营主体拥有经营权。”

“乡亲们咱想想看，现在土地连成片，机彰武县大德乡二手农机械种来机械收，现代农业有多牛。”在苇子沟镇土城子村，“马家小剧团”团长刘荣自编自演的快板，可谓互换并地成效的一种写照。