■地方改革案例调查（14）

放眼全国任何一个粮食生产县，李伟能够获得贷款都是一个“老套”话题。记者之所以采访他，是因为“老套”意味着具有普遍代表性。

“用土地流转经营权证贷来100万元，‘沉睡’多年的土地资产终于变成了发展所需的 ‘真金白银’。”2015年7月20日，安徽省宿州市埇桥区解集乡的种粮大户、磊博农机专业合作社理事长李伟同时领到了土地流转经营权证和百万元贷款。10个月后的现在，李伟回想起当初贷到款时的情形，仍称“心情特别激动”。

因在地域上同时具有东、中、西部各版块的特征，安徽成了全国农村改革多项内容的试点地区，农村土地承包经营权确权登记颁证试点亦是如此。早在李伟领证前12天，即2015年7月8日，安徽省农村土地承包经营权确权登记试点首批颁证在全国农村改革实验地凤阳县小岗村落地。

无论是从解决土地规模化生产诉求出发还是从缓解农村金融短缺问题看，农村土地承包经营权确权登记颁证均被寄予厚望。重望所托之下，自2008年中央作出开展农村土地承包经营权确权登记颁证的部署后，安徽确权登记颁证的实践探索已由早期的以村为单位试点，转入整县推进的新阶段。目前，2014年首批20个整县推进试点县 （区）完成确权登记工作，颁证已经结束；2015年新启动的65个县（市、区）已经完成承包地外业测绘；剩余的22个县（市、区）和非行政区划的县级单位也于2015年9月份先后启动了试点，预计2016年年底全省确权登记颁证工作可以全面完成，比中央要求提前1年。

安徽如何承担好全国整省推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点省任务？如何积极探索确权登记颁证后续成果有效利用的经验？如何进一步发挥确权登记颁证成果对深化农村改革的基础性作用？就此，中国经济时报记者参加了安徽省农业委员会与安徽农业大学联合组织的“安徽农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作后续成果利用调研”，先后走访了安徽省含山县、铜陵县、颍泉区、金安区和金寨县，调研中记者发现，农地确权颁证并非“万金油”，解决了部分老问题，但又出现了新问题，新老难题交织，同时考验着安徽的智慧。

新版土地证的四个新功能

“我家的2．35亩承包地跟我一样有了‘身份证’，就是将来流转出去，我们也能知道自家地块在哪儿。”53岁的周党之是安徽省凤阳县小岗村小吴组村民，以前他只知道自家有4块地，大约2亩；现在经过实际测绘和确权，不仅明确了土地面积，也弄清了空间位置。周党之说，他家以前也有个 “小本本”，但“小本本”只写了他家有几亩地，其他什么都没有，这么多年，那个本子已经不知道放到哪里去了，“因为根本用不着。”

“这个证相当于农村土地的‘二代身份证’。”对于此次新发的土地证，安徽省农委经管处处长赵高翔介绍说，和农村二轮土地承包时发的土地承包经营权证相比，新颁发的农村土地承包经营权证中，不仅有全省统一的土地承包合同编号、地块编码，还附带了完整的宗地图，土地信息清晰明了。“开展农村土地承包经营权确权登记颁证，稳定了土地承包关系，推动了农业规模化经营，促进了农民增产、增收，必将进一步释放农村改革发展的活力。”赵高翔说。

至于确权颁证后的好处，李伟是案例之一。李伟是埇桥区近年来涌现出的种粮大户，通过土地流转，发展了6900余亩的良种种植基地，成立了伟博种植家庭农场和磊博农机专业合作社。经营规模越来越大，资金不足的问题也日益凸显，但由于缺少有效抵押物，从银行贷款十分困难。据安徽省农委统计显示，“十二五”以来，安徽土地流转进入加速发展阶段。

截止到2015年年底，安徽省耕地流转率达46．8％，达到2921．9万亩。全省农民合作社6．3万个、家庭农场3．2万家、现代农业产业化联合体近900家，规模以上农产品加工企业5922家，农机和植保社会化服务组织超过1．8万个，新型农业经营主体成为流转主力军。而随着各地建设流转平台、完善政策配套，土地流转由农民间自发流转为主逐渐向政府引导、市场对接为主转变，流转形式不断创新，除原有转包、转让、互换、租赁等形式外，股份合作和土地托管成为新的流转形式，具有旺盛的生机活力。

“试点工作务实有效，取得了惠及多方的综合效益。试点实践证明，开展土地确权登记颁证，一举多得、利国利民。”赵高翔总结说，一是进一步稳定了农村土地承包关系。确权登记颁证解决了承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，化解了一些多年遗留的历史矛盾，从法律和制度上进一步明晰了农村土地产权，为进一步稳定农村土地承包关系奠定了基础。二是推动了适度规模经营。确权登记颁证从地籍上固化了农民的财产性权利，强化了对农民土地承包经营权的物权保护，给承包地拿上了“户口本”，让农民群众吃上了“定心丸”，解除了农民长期流转土地的后顾之忧，为土地流转和规模经营创造了条件。三是增加了农民财产性收入。确权登记颁证后，农户承包土地面积比二轮承包面积普遍增加，农民流转土地收益也随之增加。如金安区马头镇和横塘岗乡实测面积78687．3万亩，比二轮承包面积增加了20267万亩，多出45％，当地农民土地流转租金总收入平均增长30％左右。四是提升了农村土地的融资能力。确权登记颁证后，不少县积极开展土地承包经营权抵押贷款试点，使土地融资成为可能，从而逐步释放了农村土地制度改革的红利。

丰富但仍需探索的安徽实践

解集乡二手农机市场电话虽然手握土地证，但并不意味着，全省农民都可以像李伟一样，能够顺利实现抵押。“土地流转经营权证的颁发，为农业经营主体提供了有效抵押，作为金融机构，也可以规避贷款的风险，但因为这项财产权利不完整、市场发育不完全，一旦发生风险，银行很难处理这批抵押资产，所以银行积极性不高。”宿州市农行埇桥支行行长邵兵说。

即便如此，土地确权颁证作为基础，其成效依然不可抹杀。农地确权颁证被誉为“死产变活”的惊险一跃，这一跃的前提是中央允许土地经营权流转及抵押，从产权着手，让“农村死产变活权、活权生活钱”，以此全面激发农业农村活力。

“农村土地承包经营权确权登记颁证取得了极为珍贵的重要成果，运用好来之不易的成果，使之更好地服务于现代农业发展，是深化农村改革中十分值得研究的问题。为此，首批20个试点县（区）按照省委、省政府要求，紧紧围绕放大确权登记成果效应，在实践中进行了诸多有益的探索，成效已初见端倪。”赵高翔说。

在六安市金安区、合肥市庐江县，记者调研发现，围绕构建确权管理信息系统，两区县均加大了投入，建立了承包经营权信息管理服务中心，准确地记录了承包经营权确权的基础信息，实现了登记、查询、变更、注销和分析的信息化管理。在铜陵市铜陵县等地，围绕确权后农村土地承包经营权管理，探索建立了部门分工明确的确权后农村土地承包经营权管理机制，确定农业部门和乡镇负责确权后的土地承包经营管理和矛盾纠纷调解，国土资源部门把确权后承包经营权纳入不动产管理，档案部门负责确权登记颁证综合档案管理，实现了确权后常态化管理的规范化、制度化。

“阜阳市颍泉区等县（区）搭建了农村土地经营权交易平台，制定了农村产权流转交易中心建设实施方案，依托区镇村三级便民服务体系，探索建立‘组织合法化、交易规范化、操作流程化、管理制度化、资源利用最大化’的农村产权交易工作体制，为促进土地等要素流动开辟了通道。”安徽农业大学经管学院博士、副教授肖双喜分析说，凤阳县、金寨等县在颁发《农村土地承包经营权证》的基础上，向新型农业经营主体颁发了 《农村土地流转经营权证》，完善了土地流转登记制度，为规范土地流转、实现土地经营权抵押贷款奠定了基础。

调研中记者发现，目前，确权后农村土地承包经营权财产性权利实现的形式在安徽呈现出三种模式。

一是开展农村土地经营权抵押贷款。首批20个试点县（区）已有近10个开展了土地经营权抵押贷款业务。六安市金寨县利用土地经营权抵押，向3家猕猴桃合作社发放贷款600万元；铜陵县共办理土地承包经营权抵押贷款业务4宗230万元。二是创新土地经营权融资方式。阜阳市颍泉区在确权登记成果的基础上，会同国元保险、人保、颍泉农商行等金融机构，探索“保险＋信贷”、“产权＋信贷”、“信用＋信贷”、“担保＋信贷”等多种模式，成功发放农村土地流转经营权抵押贷款305万元。三是探索农村土地承包经营权入股。马鞍山市含山县林头镇陈墩村部分村组把确权后的土地量化成股份，交给 “宏达农机专业合作社”经营，所得收益年底按股份分配给入社农民。

“确权颁证，还初步探索了确权成果在农村土地流转、土地征用方面的运用。”安徽农业大学经管学院博士、讲师杜宇能分析说，确权登记颁证后农民承包地面积更精准，四至边界和空间位置更明确。目前，首批试点县（区）中，确权成果在土地流转和土地征用方面得到了有效利用。金寨县梅山镇龙湾村流转472亩和征用1000亩耕地都运用了确权的测绘成果，受到了各方的普遍认可。

五个新问题需边改革边解决

按照国家关于农村土地承包经营权确权登记颁证的总体要求，确权成果运用不仅要体现在涉及土地承包经营权设立、转让、互换、变更、抵押等内容的常态化管理服务层面，更要体现在产权关系、财产性权利、农业经营和农村治理层面。然而，记者在调研中发现，扩大确权后续成果利用还存在一些障碍。

一是确权登记颁证成果的法律地位有待巩固。农村土地承包经营权确权登记颁证是按照不动产登记管理的程序进行的，确权登记后农民的土地承包经营权已由原来的合同管理转变为登记管理，承包地作为农民的不动产产权，确权成果必须与现行法律法规相衔接，确保确权登记成果管理和运用的法制化。目前，制约安徽确权成果利用的主要有三方面：一是农村土地承包经营权确权登记成果的法律地位尚不明确。相关法律尚未赋予农村土地承包经营权确权登记成果明确的法律地位，影响了确权成果法律效力的发挥，不利于确权成果有效利用；二是相关法律法规有待梳理和修订。《土地法》、《土地承包法》和《担保法》关于农村土地承包经营权调整、期限、抵押担保的具体内容明显落后于农村改革的实践活动，有待梳理修订；三是相关政策文件的表述需要修改。在遵循坚持土地所有权、稳定承包权、放活经营权“三权分置”理论下，继续使用诸如“农村土地承包经营权流转”、“农村土地承包经营权交易”的提法已不再合适，需要明确承包权和经营权分离的政策表述。

二是农村土地承包经营权常态化管理方面的障碍。确权登记颁证工作是一个阶段性的重大工程，颁证后的常态化管理也将是一个长期任务。但从安徽实践来看，当前，确权后的常态化管理还有不少障碍：一是确权后乡村公益事业建设等用地需求可能影响确权登记成果的稳定性。确权后农村土地征占用行为将会受到制衡，有利于农民权益的保护。然而，随着美好乡村建设、农村土地整治、高标准农田建设的推进，对用地的需求可能影响确权登记成果的稳定性；二是确权后农村土地承包经营权变动的法律程序及管理制度有待完善。确权登记颁证后，集体经济组织内部土地承包经营权变更、互换、转让、户口注销等造成的农村土地承包经营权变动，需要依法明确程序要求，建立规范的登记、审核、备案制度，而相关法律规定和管理制度有待建立和完善；三是确权登记成果的信息化利用水平不高。调研的县（区）普遍反映，由于国家缺乏顶层设计，确权登记成果的信息化步伐相对滞后，阻碍了确权登记成果的高效使用；四是确权登记成果常态化管理薄弱。目前，安徽全省乡镇农经管理机构不健全，确权后，土地承包经营权的变更、互换、转让和确权常态化工作机制缺失，特别是确权信息档案、土地流转、纠纷调解等工作难落实，严重影响确权成果的利用；五是确权成果交接有待明确。根据现行法律规定，农村土地承包经营权的管理主体为各级农业行政主管部门。而国家在不动产管理体制改革设计中，把土地承包经营权纳入不动产管理，过渡期满后，农村土地承包经营权确权登记颁证成果将移交国土不动产管理部门，但对如何移交，今后土地承包经营权日常管理和矛盾纠纷调解由谁负责等都未明确，县（区）农业、国土部门都对此产生了疑问。

三是规范引导农村土地经营权有序流转方面的障碍。从调研的情况来看，确权登记颁证有效地促进了土地的规范有序流转，但仍然需要解决以下一些问题：一是确权登记后农户承包土地实测面积增大，引发了农民对原流转土地租金的诉求。调研中发现，确权后不少地方农户要求更改过去的流转合同中的流转面积，主张更高的流转租金，而流入方对此不认同，给现已流转的土地带来一定程度的不稳定性；二是新型农业经营主体的农田基本建设受到一定程度的制约。确权登记颁证后，承包户的权利意识显著增强，当新型农业经营主体为经营活动需要在流转土地上进行基础设施建设时，由于改变了土地原有的形态和边界，往往遭到承包户的反对，从而降低了新型农业经营主体对农田建设的积极性。

四是农村土地承包经营权财产性权利实现方面的障碍。确权登记颁证后承包土地作为用益物权，进一步固化了农民的土地财产权，按照中央政策规定，可以用农村土地承包经营权进行抵押融资。然而，在实践探索中，农村土地经营权融资活动仍然是困难重重：一是农村土地流转经营权缺乏有效的凭证。当前安徽不少试点地区都在确权登记颁证的基础上，对流转土地的新型经营主体颁发了 《农村土地流转经营权证》，以此作为流转后的土地经营权抵押贷款的凭证。然而这种县级地方政府制发的流转经营权证的有效性和适用范围存在局限，金融机构对其认可程度不高；二是土地经营权作为抵押物的处置渠道不顺畅。抵押物能否处置变现是银行风险把控的关键，目前，由于土地经营权的变现处置会连带承包权，当流转经营出现风险，需要解集乡二手农机市场电话进行变现处置时，缺乏法律依据，使经营权抵押贷款融资增加了难度；三是农村土地承包经营权价值评估困难。在土地流转实践中，各地流转费用给付的期限和金额有差异，经营收入也不稳定，给经营权贷款时的价值评估带来了困难，很多地区的经营权价值在贷款时往往被低估；四是承包户对农村土地承包经营权被抵押普遍持反对态度。农村土地承包经营权抵押时，从法规层面需要承包户的签字确认，但由于承包户对农村土地经营权的分置管理认识不足，担忧自己的利益受损，从而阻碍了农村土地经营权的抵押融资，也让银行在发放经营权贷款时有所顾虑。

五是惠农政策与确权成果挂钩后可能导致惠农利益分配格局的变化。根据农业部等国家六部委文件精神，未来确权成果将要为土地经营权流转、解集乡二手农机市场电话调解土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。但是，从现实来看，目前安徽很多地区农民的普惠制补贴，没有完全以二轮土地承包为依据，而是以农村户籍人口数为依据发放的，如果惠农政策与确权成果挂钩后，原有惠农利益的分配格局将出现变化，可能引起纠纷，从而降低惠农政策的实施效果。