2018年10月28日，四川省凉山州金阳县土沟乡吉尔村村民石一木尔尾（左一）领到清退的彝家新寨建设补助。 受访者供图

新华社北京10月21日电(记者吴光于)10月21日,《新华每日电讯》刊载题为《“苍蝇”叮上糊涂账，扶贫“一卡通”成“一卡痛”——来自大凉山扶贫领域的反腐报告》的报道。

2018年2月1日，夜色下邛海畔，四川省凉山彝族自治州法纪教育中心内，原喜德县民政局救灾救济股股长程鹏菲，面对办案人员，内心翻江倒海。

因涉嫌严重违纪，程鹏菲被凉山州纪委监委立案调查。他这双伸向扶贫领域的贪腐之手，不仅撂倒了自己，还牵出一场涉及200多万张惠农“一卡通”的乱象。

(小标题)惠农扶贫“一卡通”之痛

时间回溯到2015年12月。

大凉山腹地的喜德县，按照凉山州民政局的相关政策，向全县农牧民特困群众发放两年的生活救助金，程鹏菲负责汇总发放对象的花名册。

此前，他因帮初恋女友偿还债务，陷入严重的财务危机。在单位司机郑贵林的怂恿下，通过“借用”他人身份证和银行卡信息，以一户多人的形式，将信息多次复制粘贴到24个乡镇资料中。在没有核实对象的情况下，喜德县农商银行按照这份“水分”极大的花名册发放了救助金。

2018年1月，凉山在全州范围内开展扶贫资金大检查，程鹏菲东窗事发。督察组发现，喜德县农商银行发放生活救助金的“一卡通”，有些情况很不正常——有的账户一次性进账上万元，有的账户则多次重复进账。还有一户农户有几十人进账，同时存在非本人领取、卡被他人频繁借用等问题。

随后，督察组将相关问题移送州纪委监委。经彻查发现，短短一年时间，程鹏菲、郑贵林二人共计虚报611户4517人，套取资金208万元。

200多万元财政资金“跑路”，小小股长有如此巨大“能量”，让纪委办案人员感到震惊。

2018年2月12日，程鹏菲、郑贵林因涉嫌犯罪被移送司法机关。同年3月，喜德县民政局局长、纪检组长因监督把关不力、工作失职失责被喜德县纪委立案审查。

“钱来得太容易了，动动手指就可以，我自己也没有想到。”接受调查时，程鹏菲说。

问题到底出在哪里？

新华每日电讯记者调查发现，作为全国“三区三州”深度贫困地区，凉山州向群众发放的惠农补贴资金量大类杂：高寒山区农牧民补贴、特殊困境儿童救助金、耕地地力保护补贴、农机补贴……

对于久居深山中的百姓来说，这些品类繁多的补贴如同“天书”，根本搞不清哪个该享受，能享受多少。

去年4月，新华每日电讯记者曾在越西县一户贫困户家，看到了11张来自多家银行的“一卡通”，农户却说不清其中的补贴项目。

群众手里是本“糊涂账”，自然有人打起“小算盘”。

以农机补贴为例，本来是国家对购置农业机械的普惠性政策，但由于许多群众对政策不了解，便沦为了“苍蝇”眼里的“肥肉”。

2018年，凉山州纪委对农机补贴进行集中清查，发现全州17个县市，均存在被套取的问题。仅在甘洛县，农机经销商与州农牧局农机管理站工作人员勾结，通过签订虚假合同、制作虚假验收资料、买通验收人员等手段，套取补贴1800余万元。

在雷波县溪洛米乡，乡长冯莹盈则将手伸向了特殊困难儿童补助，5年共截留82万余元。

除了“硕鼠”，还有“蛀虫”。

雷波县烂坝子乡烂坝子村计生专干罗戈立门，两次从群众“一卡通”中“克扣”惠民资金共5890元私用，会东县铁柳镇三村原村党支部书记李加林代群众保管存折，截留低保资金10296元私用……

当前，国家各项惠民惠农补贴，基本通过“一卡通”发放。以凉山为例，2017年各项惠民惠农补贴资金达96亿元，共61项，分属于十多个部门。

然而，财政部门依据各职能部门上报情况拨款后，便无法掌握资金最终去向，职能部门各有各的发放渠道，监管的力度不一。

“乡村组干部在贫困户的审核上，不公开不公示，任性而为；民政局在业务程序、资金监管、人员管理上漏洞百出，失责而为；整个资金拨付程序简单粗暴，随性而为；贫困群众手握‘一卡通’但信息不清，迷惘而为……问题频频、环环失控最终导致巨额扶贫资金流失。”时任凉山州纪委书记张力如此分析。

张力曾在一次下乡调研时发现，一名村干部裤兜里揣着几十张“一卡通”，称是为群众代管。

“小卡片承载着扶贫政策的落实，由于缺乏监管，为腐败分子提供了可乘之机。”他说。

(小标题)乱象逼出“清卡行动”

“今天各部门都发言，每个人都谈谈‘一卡通’实施以来出现的问题，还有你们的建议和对策，只谈问题不说成绩！”

2018年3月27日，张力召集农业、林业、财政、发改、民政、审计、银行等州级相关部门和机构负责人以及部分基层乡镇干部进行座谈，针对“一卡通”上频发的问题，商议对策。

座谈会上，各部门负责人畅所欲言——

“‘一卡通’确实方便了群众，但边远地区一些农民不识字更不会使用，把卡交由村组干部保管，这一管就容易出问题。”

“目前全州涉及18大类、50余小类强农惠农补贴，农户手里的卡少则两三张，多则十多张，来自多家银行，确实不好监管。”

“有的地方公开公示走形式，群众对自己有哪些补贴、补贴多少，心中揣着本糊涂账；少数基层干部浑水摸鱼，把群众的卡捏在手中违法乱纪；一些部门和银行当甩手掌柜，补贴一拨了之、打卡了事，不监督、不核实……”

州纪委监委立即汇总意见，提出对全州“一卡通”进行集中摸底清查建议，并第一时间向州委做了汇报。

当年4月20日，凉山州各级纪检监察机关联合财政、审计等相关职能部门，针对全州17县市的强农惠农财政补贴“一卡通”办理使用情况开展再监督，全面启动了为期5个月的“清卡行动”。

张力说，集中开展“清卡行动”是问题所迫、形势所逼，是推动全面从严治党向基层延伸的要求，更是打赢精准脱贫攻坚战的现实需要。

第一步就是“清卡”。围绕全州200多万张“一卡通”在哪里、每户群众有几张卡、如何保管使用、有无交基层干部代管这四个问题进行清查，按照“一户一卡、卡随人走、收支清楚、使用安全”的原则，对扣留“一卡通”、村组干部保管代管、拖延发放、资金滞留等问题进行严肃处理。

第二步是“清种类”。围绕补贴有哪些、该享受哪些补贴、具体标准是多少、有没有违规享受这四个问题摸底清查，严肃处理分配安排、审核审批中优亲厚友、吃拿卡要、滥用职权、以权谋私等问题。要求扶贫资金分配结果一律公开，乡、村两级扶贫项目安排和资金使用情况一律公告公示。州纪委向全州1118个村发放图文并茂、彝汉双语的《告村民书》海报，公布举报方式，要求张贴在村委会公示栏，鼓励群众监督。

第三步“清资金”。围绕钱在哪里、补贴资金是否全部发放、未发资金在哪里、是否存在违纪违规这四个问题排查，严肃处理贪污侵占、截留挪用、虚报冒领、私存私分、克扣索要、骗套资金等违纪违法问题。坚决杜绝发放过程中的“跑冒滴漏”，保障资金及时、安全、足额落实到户、发放到人。

在“清卡行动”中，被查处并开除公职的第一人叫卢国华。

2018年4月24日，会东县召开扶贫领域腐败和作风问题专项治理会议，专题部署地毯式“清卡行动”相关事宜。铁柳镇财政所副所长卢国华闻讯后慌了。

就在几天前，“清卡行动”成员单位凉山州审计局到会东进行“一卡通”资金审计时，发现铁柳镇一农户补贴数字极为不合理。

“这位村民有2012.40亩耕地，2017年补贴金额高达252193元，可能有问题。”审计人员指着材料说。

接到审计局反馈信息后，会东县农牧局立即要求铁柳镇做出说明，同时向县纪委监委移交了问题线索。县纪委监委立即展开调查核实，于4月28日对卢国华进行立案调查，并采取了留置措施。

据调查，卢国华利用职务之便，按每户10%的比例，擅自调减全镇农户耕地“地力保护补贴”面积，共2008.25亩，并将调减出来的面积全部划到了自己亲戚、铁柳镇红花村一社农户杨某名下。

杨某本人实际补贴面积只有4.15亩，经卢国华“调整”后，补贴面积“上浮”为2012.40亩，补贴金额高达25万余元。

当年5月2日，卢国华受到开除公职处分，违法所得被收缴，并被移送司法机关。5月14日，会东县纪委向群众清退卢国华违法套取资金。

5个月的“清卡行动”，累计组织4万多人次走村入户、统计分析，核清发放的各类补贴卡738万张，纪委立案585件，党纪政纪处分468人，涉案资金3726万元。

“通过‘清卡行动’，我们发现村组干部违纪违法现象严重，大部分属于群众身边的‘微腐败’。违规享受补贴、平均分配、挪作他用、代管代持、贪污侵占的现象突出。”张力说。

“扶贫、惠民政策之所以缩水走样，信息不对称是关键。我们第一步就是要提高知晓度。”会东县纪委书记王建春说。

2018年5月1日，会东县纪委组织编印下发了8万余册《会东县强农惠农政策补贴告知书》，详细公布了近三年来9个涉农部门牵头实施的35类补助资金的补贴时间、补贴标准和补贴范围。不仅在微信平台同步发布，还将其内容录制成音频，在“村村响”广播广为宣传。

在冕宁县石龙镇，镇政府与县移动公司喜德县二手农机车转让协商建立了镇政府短信平台，及时公开惠农政策和补贴金额。

“过去我们搞政策宣传主要靠挂横幅、贴宣传栏，有了短信平台，镇内3964户农户全覆盖，政策全部精准传达到人。”石龙镇党委书记熊伟一边展示着手机短信一边说。

“‘清卡行动’就是要让群众清楚，自己能够享受补贴是党和政府的关心，不是基层干部的施舍，通过行动增强群众主人翁意识和维护合法权益意识，发挥好群众监督作用。”喜德县纪委书记李金智说。

地毯式的清查产生了强大的震慑效果。许多干部告诉新华每日电讯记者，“清卡行动”倒逼了基层管党治党责任落实，切实唤醒了基层党员干部的责任和法纪意识。

行动开展以来，凉山州1790名人员主动说清问题，退缴资金1903万元。

“谁敢动扶贫资金，纪委监委就动谁！”在凉山喜德、冕宁、甘洛等县采访途中，随处可见这样的标语。

(小标题)打通脱贫攻坚中的“末梢堵塞”

2018年，在“清卡行动”酝酿之初，张力曾对新华每日电讯记者感叹，这将是一场“捅马蜂窝”的行动。

截至目前，凉山州“清卡行动”共立案651件，结案496件，党纪政务处分558人，移喜德县二手农机车转让交司法25人。涉案金额7175万元，清退追缴2314万元，纠错兑付滞留资金1.7亿元。召开清退会27场，现场清退514万元。

虽然“清卡行动”从凉山发端，但“一卡通”存在的问题并非当地独有。

2018年6月，四川召开专题视频会动员部署“一卡通”专项治理工作，标志着在凉山成功开展“清卡行动”积累经验的基础上，为期三个月的四川省惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理问题专项治理工作，正式拉开序幕。

同年8月，四川省纪委监委召开全省惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理问题专项治理工作会，提出要把“一卡通”变成“一卡统”，建立更加清爽的长效管理监督机制。凉山也成了“一卡统”三个试点市（州）之一。

2019年，凉山州继续深化“一卡通”治理，推进从严治党向基层延伸。目前，凉山已出台了“一卡通”管理办法，补贴资金代理银行由过去的8家减少到2家，补贴资金由财政集中直发。

凉山州还在县（市）一级设立了惠民惠农财政补贴资金监管中心，依托社保信息系统“金保工程”，开发建设了“惠民惠农财政补贴资金发放及监管平台”。连接贯通乡镇、部门、国库、银行，让补贴申报、审核、公示、发放、监管全过程平台内封闭运行。

近日，新华每日电讯记者在喜德县拉克乡新村采访时，切实感受到“一卡统”带来的便捷。84岁的的莫呷呷，一手拿着过去的两个存折和一张银行卡，一手拿着将所有补贴归拢到一起的社保卡，不停地感叹“现在方便多了”。她将二代身份证放在“凉山州惠农惠民监管平台”终端机上，资金发放情况立刻出现在屏幕上。

新村村委会前的告示栏里，张贴着喜德县惠民惠农补贴资金管理办法，农机具购置补贴、草原禁牧补助等共41项惠民惠农补贴资金，一目了然。村里还对享受各项补贴的人员名单进行公示。

“以前卡太多了，分不清哪张卡啥子钱，都交在村干部手里。今年办了社保卡直接就领到钱了，准备拿去买化肥！”6月24日，昭觉县比尔乡阿硕古普村60岁的吉俄阿都，拿着刚刚取到的157.5元草原补贴满意地说。

截至目前，凉山17个县市的“惠民惠农财政补贴资金发放及监管平台”已累计发放补贴资金36项、9.7亿余元，惠及农户40余万户。通过“一卡统”，“一卡通”变成了真正的惠民卡、幸福卡。

从乱到治，“清卡行动”打通了脱贫攻坚中的“末梢堵塞”，对基层腐败问题线索进行“大起底”，在脱贫攻坚中赢得了民心。

但是，需要“清卡”的，绝不仅是四川。基层虚报冒领、私分截留、代管代取补贴资金等诸多扶贫领域乱象具有全国普遍性，亟须采取有效手段，加强“一卡通”监管，严防扶贫成果在“最后一公里”被啃食。

采访中，新华每日电讯记者还听到许多来自干部群众的呼声。各方一喜德县二手农机车转让致认为，减少发放补贴的代理银行、简化兑付环节是切实保障扶贫惠农资金发放到位的关键。但资金发放流程优化、减少发放补贴的银行势必触及一些部门和金融机构的利益，唯有构建党委统一领导、部门各负其责、各方协作配合的工作机制，才能高效推进。

扶贫惠农补贴涉及项目多、资金多，各级各部门多方监督各自为政，缺乏监管专责机构，难以形成监督合力，整合势在必行。

基层普遍反映，对此地方层面有心无力，彻底规范尚需加强顶层设计改革，期待中央有关部门在整合补贴种类项目和完善财政体系上下功夫。(完)