农业对外开放不断突破

2010年1月7日，中国-东盟自由贸易区论坛在广西南宁开幕，向全世界宣告，中国和东盟各自对外商谈的第一个自贸区如期全面建成。在论坛现场的笔者不曾设想，十年后的2020年，在这个自贸区基础上，诞生了全球最大规模自贸区——区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）。RCEP由东盟十国和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰等15个国家组成，覆盖23亿人口，占据全球经济体量和贸易总额的1/3。RCEP是以自贸区为代表的贸易自由化的一座里程碑，为单边主义和新冠疫情笼罩下的全球经济注入了全新的正能量。

自由贸易区，被形象地称为WTO+，即不同经济体（或单独关税区）之间通过谈判协商，在世贸组织最惠国待遇基础上，进一步相互开放货物贸易、服务贸易和投资，改善贸易自由化便利化条件，而形成的缔约区域。

至2020年10月，向WTO通报生效的自由贸易协定已有300多个。我国目前对外商谈了19个自由贸易协定，涉及26个国家和地区，我国与这些自贸伙伴的贸易额占到对外贸易总额的1/4，农业贸易额占比更高，达到35％。

自贸区谈判是不同经济体之间利益博弈的过程，遇到难啃的硬骨头，双方都会锱铢必较，谈判经常会经历曲折反复，谈着谈着就成了“持久战”。例如，中国-东盟自贸区先后签署了《全面经济合作框架协议》《早期收获计划》《货物贸易协议》《服务贸易协议》《投资协议》；中澳自贸区谈判历时近十年、谈了22轮，多次中断又多次重启；RCEP谈判就更加复杂了，创始成员有16个（印度在谈判接近结束的最后关头退出），要进行两两之间的减让谈判，降税模式和原产地规则的复杂程度令人咂舌。

RCEP历时8年，正式谈判有27轮，部长级会议8次，但实际上谈判委员会和各工作组举行的会间会远超这个数量，保守估计200次以上。曾有谈判团队成员开玩笑说，之所以开会间会，是为了不让正式谈判显得轮次太多。

农业是自贸协定谈判的重要内容，甚至可以被称为“门槛议题”，农业问题上达不成一致，谈判就很难顺利推进。因为在全球范围内，农业的开放都具有敏感性，对出口国意味着实在的商业利益，对进口国意味着切身的产业安全。对中国这个全球农业大国和最大农产品市场而言，农业的分量和价值更加不言而喻。

例如，中国-东盟自贸区中，农业是唯一实现“早期收获”、率先开放的领域；在中国与新西兰、澳大利亚和韩国等自贸区谈判中，农业小组都是坚守到谈判最后一刻才达成一致的；中国与格鲁吉亚、毛里求斯等国自贸区谈判中，对方的核心关注甚至唯一关注就是农产品。

作为谈判参与者，笔者印象最深的事件之一，是2008年中国-新西兰自贸区确定农产品特殊保障措施的谈判。中新自贸协定是中国与发达国家之间商签的第一个自贸协定，协定的重要内容是开放中国乳制品市场。新西兰是世界奶业强国和第一大乳制品出口国，而中国奶业还处于竞争力较弱、发展挑战较多的时期。如何既顺应自由贸易需要，又给国内产业必要缓冲，成为摆在双方谈判者之间的一道难题。

经过艰难的磋商，双方找到了一个解决办法，就是参照WTO《农业协定》，设置乳制品特殊保障措施，规定可以享受自贸优惠的进口上限，超出部分视同一般进口，不能适用协议里的低关税或零关税。这一措施将实施最长15年时间，兼顾了新方商业利益和中方产业安全，是行之有效的开放“安全阀”。

由于乳制品品种繁多，对应税号和税率各不相同，在制定特保措施时，需要对奶粉、黄油、奶酪、乳清等每类产品确定不同的触发标准，要对不同产品的特点了如指掌。

因此，这个议题的谈判是在双方农业部门之间进行的，笔者至今还记得双方奶业专家确定技术指标时严谨细致的计算，记得同事们与谈判对手交锋时严肃紧张的神情。当然，谈判结果是双方都可接受的，并且农产品特殊保障措施这一制度创新为后续谈判提供了可复制可推广的经验，中澳自贸协定也对乳制品和牛肉采取了类似的特保措施，使我们积累了统筹开放与安全的宝贵经验。

也许有人会认为，自贸区谈判是政府之间的事情，离自己很远，其实自贸协定带来的红利，早就“飞入寻常百姓家”。东盟作为最早与中国签署自贸协定的经济体，现在已经成为中国最大的农产品贸易伙伴，国内超市里、餐桌上的不少热带水果就来自东盟，仅泰国榴莲一个品种，每年对华出口金额就高达16亿美元，接近泰国对华农产品出口总额的1/4。

网友们口中的“车厘子自由”，很大程度上是靠来自智利的车厘子实现的，而这个产品正是中国-智利自贸协定2005年签署后逐步降税到零的。还有不少水产品、特色食品、红酒来自日本、韩国、格鲁吉亚等自贸伙伴，满足了消费者多样化需求和对美好生活的向往。

习近平总书记指出，多边贸易体制和区域贸易安排一直是驱动经济全球化向前发展的两个轮子。当前，全球范围内的自贸区建设仍然蓬勃发展，我们作为全球最大贸易国，将会以更加积极有为的行动，推进更高水平的对外开放，继续加快实施自由贸易区战略。我国农业对外开放也必将伴随着自贸区建设的推进而实现更深层次更宽领域更大的突破。

（作者单位：农业农村部国际合作司）