“围观”新合作社法

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最新数据显示，截至2017年4月底，全国注册的农民专业合作社已经达到188.8万家，相较于10年前增长了73倍，年均增长60.1%，平均每个行政村有近3家合作社，入社农户占全国农户总数的46.1%，社均成员60户。《农民专业合作社法》从2007年颁布实施已经整整十年了。

近日，十二届全国人大常委会第二十八次会议分组审议了《农民专业合作社法修订草案》（以下称“新法”），这是自正式颁布施行以来，《农民专业合作社法》（以下称“现行法”）的首次大修。那么对于此次新法的修订，对合作社什么影响？合作社发展应何去何从？记者采访了相关专家、农机专业合作社理事长，倾听了他们的想法。

南京农业机械化研究所副研究员张宗毅：

我国合作社发展模式需转变政府引导应与市场调节并重

我国合作社发展至今，经营主体、组织形式、服务业态都发生了重大改变，相应的法律规范也应与时俱进地修改完善。此次现行法的“十年之修”，是十分必要和及时的，以便更为切实地保障农民权益，促进农民专业合作社健康有序发展。

不可否认，我国合作社发展还处于初级阶段。与欧美等发达国家相比，我国合作社存在经营规模不一、治理结构不合理、服务内容欠完善等问题。像美、日、法都是农业合作经济组织发展较为成功的国家，从现实情况来看，其大多数合作社土地经营规模都千万亩级别，数量不增且降，专注于合作社经营规模、组织结构和产前产后链条的延长。

而且，合作社组织对农户的吸引力及对农业经济发展的影响十分巨大，如美、日、法等发达国家，农户参与农业合作经济组织的比例分别为80%、90%、99%左右，农户参与合作社组织具有广泛性。

而我国合作社规模在百千亩的居多，且数量还在不断增加，功能却没有相应的转变，没有实现量变到质变的转换。想要实现可持续发展、增强市场竞争力及提高农民的收入，合作社应实现横纵两个方向发展，即不断扩大经营规模、扩展服务内容和延深加工产业链。

当前，我国合作社发展的一个误区是，过多产中参与，即合作社通过整合技术、资金、土地等直接进行生产作业；而成熟的合作社发展模式，应该侧重于提供产中和产后服务，即多提供给社员生产资料及品牌建设与销售服务，而不过多参与到生产环节。

同时，当前有些合作社管理不够规范。以补贴款为例，部分农机企业为了套取中央为扶持农民专业合作社补贴的专项资金，成立“虚拟合作社”把自家的机器进行“自产自销”，从而骗取补贴，使大量资金流向假合作社，严重影响我国合作社的良性健康发展。

此次新法规定，从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业可以成为成员，这表明，工商资本可以加入农民专业合作社。这在一定程度上解决了合作社发展中资金短缺的问题，同时也有利于吸纳外部的资源，让合作社更加融入于市场化运作。

但与此同时，也需要法律出台一些保障合作社权益、明确工商资本融资比例、获取补贴或农业保险的条件等刚性条款，通过政策和市场的双重调节，加强监管与筛选，防止出现企业利用便利条件，通过合作社汲取资金，切实保障国家财政补贴的正确流向及农民的切身利益不受侵害。“

在此方面，我国可以借鉴发达国家经验，政府在法律及政策方面对合作社进行大力支持的同时，不干预合作社内部事务，主要起规范引导的作用。我国应在保证合作社自主经营和民主管理的基础上，以法律和政策形式对合作社加以规范，出台针对合作社的优惠政策，完善财政、信贷、税收和教育培训等具体支持措施，对合作社的日常经营和合并重组等进行引导，使其在市场经济条件下与其他经营主体公平竞争，不断促进我国农业合作社的健康发展和农业现代化进程。

浙江工商大学法学院教授张学军：

汲取国外先进经验完善立法体系

目前，我国合作社存在求形式不究实质、重数量轻质量、管建立不服务等粗放的发展倾向。虽然合作社数量在不断增长，但单纯的数字增长并不代表合作社的实际繁荣。现行法对”农民专业合作社“这一市场主体仍然认知模糊，没有将其摆到应有的市场主体位置上，新法的修订也只是在小范围内完善，并没有进行实际的”大修“。

而立法的意义，无非是希望通过规范的法律条文来改变当前合作社的现状，解决目前面临的问题和瓶颈。想要有完备的法律体系，除了根据我国自身发展特点，鼓励发展中国特色的农业合作社外，也应适当借鉴国外先进的合作社立法经验。

美国政府在法律和政策方面就给予农业合作社很大的支持。在法律方面，美国早在1922年就颁布了法令，确立了合作社的合法地位，随后陆续颁布了《合作社法》《农业法案》《农业公平交易法》等法律，使农业合作社发展有了完备而可靠的法律保障；在税收方面，政府采取延期纳税、减税及免税等多种税收优惠措施；在信贷方面，农业合作社可以向政府和银行申请贷款，利率比一般商业性贷款利率低。

同时，美国还有比较完备的农业保险体系和公共服务体系，联邦农作物保险公司和私人农业保险公司提供种类多样的农业保险，可参保作物已达120余种，大大降低了农业合作社的市场风险。

再以日本为例，政府会根据每个时期不同的社会状况及时调整法律政策对合作社的规范与扶持。1947出台《农业协同组合法》，在全国范围内组建农协组织，并结合土地改革、土壤改良等措施，以应对第二次世界大战后农业濒临崩溃、种植业以粮食生产为主且产量不高等导致的粮食危机。而《农业基本法》和《农协合并助成法》的颁布确定了农协在农村经济中的领导地位。

在20世纪70年代，日本农业生产逐步走向机械化、专业化，市场竞争日趋激烈，计算机技术已普遍应用于农产品物流运输，日本农协根据这些变化，从组织机构、商品流通方式、业务范围方面都进行了相应的调整和改革。从20世纪80年代开始，由于农业机械化的普及以及农村青壮年劳动力不足，日本农协又开始合并基层农协，扩大经营规模。

美国和日本都有相应的法律法规为合作社发展提供保障，在确保合作社”自愿合作，互助共赢“的原则基础上，不断根据形势变化，在业务范围、经营规模等方面进行调整。当前，我国农业合作社还处于发展初期，存在股权结构不明确、财务制度和分配机制混乱、服务功能单一、管理水平低、社员素质普遍不高等问题。

对此，政府应汲取国外先进经验完善立法体系，以规范来保障合作社的稳定发展；其次，完善合作社内部管理制度，坚持不以营利为目的，规范参与各方的权利、责任和义务，确定合理的组织结构和利益分配机制。

全国人大代表、沈阳市于会怀农业机械服务专业合作社理事长于会怀：

新法助力合作社规模化、联合化

随着我国农业的现代化、产业化发展，农民专业合作社发展很快，数量增长非常迅速，合作社成为农业生产经营的一支重要力量。但真正能够发挥积极作用、让农民普遍受益、对农业发展产生巨大影响，还非常有限，这与立法对于合作社经营主体提供法律保障的有限性和滞后性有一定关系。

例如，现行法中只给予基于同类农产品生产经营或者服务的专业合作社法人地位，然而，农民合作社想要获得长远发展，必定要超越这一限定，提供综合性服务。为什么农机专业合作社就不可以销售蔬菜或者其他农副产品呢？

再加上，近两年，我国农业经济飞速发展，新型农业经营主体不断涌现，这就使专业合作社、家庭农场、农业企业数量呈几何级增长，合作社共赢合作成立联合社等形式不断涌现，导致农业生产体系发生深刻变化。

在原有的以农业产业开发和农产品生产经营为主的专业合作社基础上，涌现出社区股份合作、土地股份合作、信用合作、联合社等多种类型的农民合作社，已经突破了现行法所规定的范围，现行法已经无法涵盖这些范畴，因此急需进行修订，增加法律调整对象，为多元化、多类型农民合作社的发展提供法律依据。

因此，此次新法中，取消了有关”同类“农产品或者”同类“农业生产经营服务中”同类“限制，扩大法律调整范围。同时以列举方式扩大农民专业合作社的服务类型，将农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源的开发经营等新型农民专业合作社，以及农机、植保、水利等专业合作社纳入调整范围。这是顺应合作社实践发展需要而做出的正确举措，将有力推动专业合作社的规模化发展。

虽然我国农业合作社数量激增，但规模发展不一，整体经济实力仍显薄弱，而且合作社地区间的合作性差，缺少区域性合作联社。此次新法中增加了联合社一章，明确联合社的成员资格、注册登记、组织机构、治理结构、盈余分配及其他相关问题，这为壮大合作社的规模、组建区域性合作联社、拓宽合作社服务范围、提高合作社的整体实力和市场竞争力等都有积极影响。

另外，考虑到农民专业合作社由单一的生产经营向从事多种经营和服务的综合化方向发展，农民对各类合作社提供服务的需求也日益多元，需要对专业合作社的内涵重新界定，一些部门和学者建议将现行的《农民专业合作社法》更名为改成《农民合作社法》。

我个人认为，没有太大必要。合作社的名称只是一种形式，关键还是要对合作社的成员组成、经营形式、服务方式等进行界定，加强在农田整治、农用道路建设、科技研发等方面对合作社的扶持，而不必纠结于细枝末节。

下一阶段需要解决的，应该是合作社的资金以及后期农产品销售的渠道拓展等环节的问题，这些在现行法中没有很明确地界定和解决。所以，希望新法中可以将土地流转、股份合作、资金注入的需求进行进一步涉及与规范。

在进一步加强对农民专业合作社指导、扶持和服务的同时，政府部门还应有效推进精细化管理监督，定期开展检查评估，对不合理、不合法的合作社进行规范整顿和清理注销，不断推动农民专业合作社由数量型向质量型转变。

国家级示范合作社—北京兴农天力农机合作社理事长陈领：

补短板，推进合作社协调多元发展

近两年，有的人钻法律的空子，大量”空壳社“”家庭社“”挂牌社“泛滥，很多地方都比较猖獗，农户集结五六个亲戚就组成了一个所谓的合作社，非法吸储资金放贷的合作社屡屡被曝光，导致很多农民甚至不再信任合作社，严重影响了正规合作社的发展。

如果合作社的凝聚力增强，成立联合社，以规模化进入市场，将改变单个农户的弱势地位。但是目前就全国合作社平均水平而言，存在着经营规模小、管理能力差、运营模式落后等问题，这就导致生产成本增加、利润降低，缺乏市场竞争力，有的甚至连基本的运营都难以维持，最后只能解散破产，更别说资本化、规模化运作。

合作社要想做大做强，既需要科学的机制，也需要具有合作理念的”领头羊“，由综合型人才来运营，既要懂技术、懂管理、懂市场、懂销售，还要有创新能力。但目前，人才匮乏也是专业合作社发展面临的几大难题之一。

而在新法中，将重点扶持5类人，清理4类人，从而对成员资格进行规范，对人才进行筛选。新法拟定，将重点扶持休闲农场主、保值经营者、农场金融人才、乡村旅游经营者、民间手工艺人，重点清理对象：虚假运营者、经营不善者、管理混乱无序的合作社、作用缺失的合作社。这样将有效清理合作社市场，进行规范整顿，确保我国合作社的整体质量。

另外，我国现有的农业合作社分布不均，多集中在山东、江苏、山西、河南、浙江、吉林及黑龙江等农业较发达的省份，而在急需农业技术指导和帮助、需要农户集中资源抱团发展的偏远西部地区农业合作社数量却非常少，且合作社在同一省份的不同地区发展也很不均衡，极大地阻碍了这些地区现代农业的快速发展和推广。

而且，从经营领域来看，我国农业合作社虽然已经逐步拓展到种植、养殖、农机、技术信息等多个行业，但主要分布在种植业和畜牧业，其经营内容绝大多数也侧重于农畜产品的生产和销售，缺少再加工产业，利润率较低。而像农机专业合作社等其他类型的合作社数量虽然在逐渐增多，但所占比例仍然很小。

因此，我国新法应积极支持发展多种类型的农业合作社，加强合作社多元化发展的扶持力度，为合作社提供产前资料供应、产中生产指导及产后销售帮助，提升个体农户的生产经营能力和市场适应能力，帮助农民解决农产品销售困难和信息不对称的问题。