中农办韩俊：实施好乡村振兴战略的八个关键性问题

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长期以来，特别是党的十八大以来，习近平总书记就做好“三农”工作作出一系列重要论述，提出一系列新理念新思想新战略，形成了博大精深、内涵丰富的习近平总书记“三农”思想。

习近平总书记“三农”思想，是我们党“三农”工作理论创新的最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是做好新时代“三农”工作的根本遵循和行动指南。

本文围绕深入学习贯彻习近平总书记“三农”思想，实施好乡村振兴战略，阐述需要重点把握的几个根本性、规律性、政策性问题。

一、推进农业由增产导向转向提质导向

习近平总书记指出，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推进农业由增产导向转向提质导向，提高农业创新力、竞争力、全要素生产率，提高农业质量、效益、整体素质。

（一）我国农业转型升级已取得明显的进展

近年来，各地坚持以市场需求为导向，以深化农业供给侧结构性改革为主线，着力调整优化农业结构，农业转型升级取得明显进展。2013~2017年，我国粮食连续5年稳定在12000亿斤以上，肉蛋菜果鱼等产量稳居世界第一，人均占有量超过世界平均水平。

过去两年累计调减籽粒玉米种植面积近5000万亩，大豆面积增加1600万亩。规模化养殖生猪存栏占全国生猪存栏总数的比重为62.9%，家禽存栏占比达到73.9%。绿色、生态、优质、安全的农产品生产和供给明显增加。

（二）推动农业全面升级的任务依然艰巨

2018年中央一号文件指出，我国农产品阶段性供过于求和供给不足并存，农业供给质量亟待提高。以粮食为例，粮食产需品种结构存在突出矛盾。据有关方面测算，我国目前的粮食总需求约为6.4亿~6.5亿吨。

2013年以来，我国粮食总产量已经连续5年在6亿吨以上，最高的2015年为6.2亿吨。从总量看，国内粮食总供求缺口并不大。但2014~2016年，我国连续3年粮食进口量都超过1亿吨，最多的2015年进口了1.25亿吨。加上进口的数量，我国粮食总供给实际每年都在7亿吨以上，2015年达到了7.46亿吨，比总需求高出约1亿吨。

我国粮食供求中的突出矛盾，体现为大豆供求缺口巨大，年进口量从2000年初的2000万吨左右，已增加到2017年的9553万吨，粮食库存压力仍然较大。过去一段时间里，因未形成多元市场主体入市收购格局，每年上市的粮食高度依赖政策性收储消纳。

由于政策性收储价格高于市场价格，顺价销售和拍卖越来越困难，导致库存仓储能力全面吃紧，面临“销不动、储不下”的困境，不仅粮食收购、保管和利息等费用不断增加，而且仓储建设投资、新陈价差损失、调运补贴等支出也大幅增长。

2016年，中央财政对政策性粮油保管费用和利息补贴支出超过1000亿元。玉米临储政策取消之后，粮食供需结构性矛盾主要聚焦到稻谷和小麦这两个口粮品种上，稻谷方面的矛盾尤为突出，是下一步改革的重点和难点。

从2013年到2016年稻谷库存平均每年增加2600万吨左右，政策性稻谷库存压力大。稻谷供需矛盾突出，产业链短、储存期短、消费疲软，靠扩大食用消费去库存空间较小。

（三）农业由增产导向转向提质导向的政策着力点

农业转向提质导向要突出两大重点：一是突出强基固本。我国作为一个13亿多人口的大国，不能指望靠国际市场解决我们的粮食和主要农产品供给问题，必须确保中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮食。

这在任何时候都不能含糊。粮食一时多一点、少一点是技术性问题，但粮食安全是战略性问题，必须时刻保持战略清醒。要牢固树立“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全观，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，严守耕地红线，像保护大熊猫一样保护耕地，全面落实永久基本农田特殊保护制度，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

从生产者激励来看，这方面关键是要让种粮农民基本收益不受损、种粮积极性不减弱、地方抓粮积极性不放松。

二是突出提质增效。要落实高质量发展的要求，制定和实施国家质量兴农战略规划，建立健全质量兴农评价体系、政策体系、工作体系和考核体系。利用现阶段国内外粮食供需关系相对宽松和库存充裕的窗口期，积极采取粮改饲、粮豆轮作等途径调整种植结构，对市场短缺的品种，努力扩大生产规模。扩大退耕还林还草和休耕轮作范围，加大黑龙江水田休耕、湖南重金属污染地区休耕治理、河北小麦季节性休耕力度，促进粮食供需结构与总量动态平衡。

农业转向提质导向要处理好两个关系：一是处理好政府和市场的关系。坚持市场配置农村资源要素与提高农业支持保护效率相统筹，坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，深化农产品价格和收储制度改革，完善农业支持保护政策。稻谷和小麦作为核心口粮，重要程度高、可替代性差、生产主体和消费主体均高度分散，推进改革应坚持稳中求进。

在当前生产者补贴、收入保险等一系列配套制度尚不完备的情况下，应稳定制度框架，完善定价机制。根据市场供求关系和价格波动情况，适度调整最低收购价水平，加大价格弹性，释放价格能涨能跌的信号，千方百计加快去库存。必须“存量”和“增量”双管齐下，在短期内加快消化现有库存，通过建立长效机制逐步减少增量。

加快实现去库存由计划思维向市场观念的转变，注重用经济手段调动地方和企业消化库存的积极性。加快构建新型农业补贴制度和支持政策。稻谷和小麦两大口粮是粮食安全的内核，在合理调整最低收购价水平的同时，按“降多少补多少”原则给予相应补贴，稳定农民收入预期，为分步推进市场化改革创造有利条件。

同时，与粮食市场化改革方向相契合，要积极运用农业保险等市场化工具，探索推进粮食完全成本和收入保险，加快构建起种粮收入安全网。

二是处理好统筹利用国际国内两个市场两种资源的关系。当前，我国农业贸易大国地位凸显，已经成为全球第一大农产品进口国和第二大农产品贸易国。从2001~2017年，农产品贸易总额由279亿美元增加到2013.9亿美元，年均增长13.1%；农产品贸易由顺差转为逆差并持续扩大，2017年逆差规模为503.3亿美元。

目前，大豆、棕榈油、食糖和棉花等产品，我国都是全球最大的买家。我国大宗农产品对外依存度屡创历史新高，大豆的自给率已从入世初期的53%下降到目前的13%，食用植物油自给率从74%下降到36%，棉花自给率从99%下降到63%。总的看，农产品贸易的发展，有效缓解了国内农业资源环境压力，保障了国内供应和市场平稳运行。

但另一方面，我国农业贸易大国效应还未充分体现。农业基础竞争力不足，低成本优势逐步削弱。与美国相比，目前我国稻谷、小麦、玉米、大豆成本分别高出48%、33%、123%、114%，国内外价格倒挂成为常态。农产品贸易话语权缺失，与农业贸易大国地位不相称。

国际市场上几乎所有的大宗农产品都已形成其定价中心。如大豆、玉米、小麦的价格主要由芝加哥期货交易所确定，棉花价格形成于利物浦，天然橡胶定价主要以日本价格为基准等。我国期货市场建设虽然取得了一定进展，但距离全球定价中心目标还有很长的路要走。

农业“走出去”任重道远，对外投资需要全链条布局。农业海外投资多数仍然沿袭传统的“圈地”、“买地”模式，主要集中在附加值不高、技术含量低等劳动密集型行业和传统领域，没有从战略上建立农产品加工、仓储、物流和贸易一体化的全球农产品供应链。

下一步，需要针对“一带一路”建设和地缘政治考虑，完善农业全球战略布局，明确我国利用国际市场国际资源的发展方向和重点领域，统筹处理与贸易伙伴国关系，兼顾保护国内农业产业安全和农民利益，该进的要主动进，该挡的要坚决挡，该出的要尽力出，最大限度发挥农业贸易在促进农业发展、服务国家对外战略中的作用。

实施进口来源多元化战略，合理分散进口市场风险。积极支持农业“走出去”，培育具有国际竞争力的农业企业。增强我国农产品国际贸易话语权，推动形成全球定价中心。努力扩大特色优势农产品出口，提升本土农产品附加值和出口效益。改革完善农产品贸易管理体制，创新农业补贴方式。

二、促进小农户和现代农业发展有机衔接

习近平总书记曾指出，土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。2017年强调，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户与现代农业发展有机衔接。

习近平总书记在2017年年底召开的中央农村工作会议上也再次强调了这个问题。这是总书记用辩证法和“两点论”指导“三农”工作的具体体现。

这几年，我们强调发挥适度规模经营引领作用比较多，出台了一系列扶持新型农业经营主体的政策，这些举措符合现代农业发展方向。但越是这个时候，越不能忽视我国小农生产这个基本面。人均一亩三分地、户均不过十亩田的小农生产方式，是我国农业发展需要长期面对的现实。

据第三次全国农业普查，到2016年底，全国小农户数量占农业经营户的98.1%，小农户农业从业人员占农业从业人员总数的90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积超过70%，小农户三大谷物种植面积占全国谷物总播种面积的80%。

户均经营面积除黑龙江、吉林、内蒙古、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区外，其他省份都在10亩以下，江苏户均3.8亩，广东户均2.6亩，浙江仅为1.3亩。四川省平均每户地块在10块以上，平均每块0.45亩，“巴掌田、鸡窝地”非常普遍。

目前，我国有2.3 亿农户，户均土地经营规模7.8亩，经营耕地10亩以下的农户2.1亿户。到2030年我国总人口预计达14.5亿，彼时即使城镇化率达到75%，仍将有3.6亿人口生活在农村。按18亿亩耕地不减少，农民人均5亩地，户均也才20亩。

遑论美洲、澳洲、欧洲，即使对比目前日韩约2公顷的典型东亚小农国家，也尚有差距，仍将是“超小规模”的农业经营形态。

处理好发展适度规模经营和扶持小农生产的关系，是乡村振兴的重大政策问题。要坚持家庭小农生产为基础与多种形式适度规模经营为引领相协调，既要把定发展规模经营是农业现代化必由之路的前进方向，也要认清小规模农业经营仍是很长一段时间内我国农业基本经营形态的基本国情农情。

一方面，要实施新型农业经营主体培育工程，培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体，发展多种形式适度规模经营。实践中，各地通过发展多种形式的社会化服务，依托土地股份合作、土地托管、代耕代种等有效形式，在不打破家庭经营格局情况下，实行统种统收、统防统治甚至统销统结，以服务规模化弥补经营细碎化的不足，实现了农业区域化布局、专业化经营、标准化生产，进而实现了基于社会化服务的节本增效、提质增效、营销增效。

另一方面，必须立足农户家庭经营的基本面，注重发挥新型农业经营主体带动作用，采取普惠性政策扶持措施，培育各类专业化市场化服务组织，提升小农生产经营组织化程度，改善小农户生产设施条件，提升小农户抗风险能力，扶持小农户拓展增收空间，着力强化服务联结，把小农生产引入现代农业发展轨道。

三、以绿色发展引领乡村振兴

习近平总书记指出，要推动乡村生态振兴，坚持绿色发展，加强农村突出环境问题综合治理，扎实实施农村人居环境整治3年行动计划，推进农村“厕所革命”，完善农村生活设施，打造农民安居乐业的美丽家园，让良好生态成为乡村振兴支撑点。

这一重大论断为实施乡村振兴战略指明了方向。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，落实节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，统筹山水林田湖草系统治理，严守生态保护红线，以绿色发展引领乡村振兴。

（一）乡村绿色发展有了新进展

这些年，我国大力推行绿色生产模式，坚决打好农业面源污染攻坚战，下大力气推进农村人居环境整治，乡村绿色发展有了新进展。农业资源利用的强度降下来了，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，退耕还林还草4240万亩，耕地轮作休耕制度试点扩大到1200万亩。

农业面源污染加重的趋势缓下来了，全国农药施用量实现零增长。全国测土配方施肥技术推广应用面积16亿亩次，化肥使用量接近零增长，粮菜果茶等绿色防控技术应用面积超过5亿亩。

畜禽粪污综合利用率达到60%、秸秆资源综合利用率达到82%、农膜回收率近80%。以垃圾处理、污水治理为重点的农村人居环境整治全面提速，全国73.9%的行政村对生活垃圾进行了处理。

（二）乡村环境和生态问题仍很突出

乡村环境和生态问题主要表现在：一是资源硬约束日益加剧。人多地少水缺是我国基本国情，耕地质量下降，黑土层变薄、土壤酸化、耕作层变浅等问题凸显，农田灌溉水有效利用系数比发达国家平均水平低0.2，华北地下水超采严重。

二是环境污染问题突出。工业“三废”和城市生活等外源污染向农业农村扩散，上亿亩耕地不同程度受到重金属污染。化肥利用率不到40%，农药利用率为35%。农村垃圾、污水处理水平较低。

三是生态系统退化明显。全国水土流失面积仍然有290多万平方公里，草原超载过牧问题依然突出，湖泊、湿地面积萎缩，生物多样性受到严重威胁，濒危物种增多。

四是体制机制尚不健全。循环农业发展激励机制不完善，种养业发展不协调。反映水资源稀缺程度的价格机制尚未形成，农业生态补偿机制尚不健全。农业污染责任主体不明确，监管机制缺失，污染成本过低。

（三）以绿色发展引领乡村振兴要突出4个重点

一是治理农业生态突出问题。要大力推行农业清洁生产方式，切实做到该减的减下来，该退的退出来，该治理的治理到位。同时，要对症下药、综合施策，继续加大对水土流失区、地下水漏斗区、土壤重金属污染区的治理力度，分类有序退出超载过牧的边际产能。

二是加大农村生态保护和修复力度。把山水林田湖草作为一个整体来研究系统养护修复的有效措施，包括健全耕地草原森林河湖休养生息制度、进一步完善轮作休耕制度等。还要继续把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，大规模实施农业节水工程，推进农业水价综合改革，加快建立农业合理水价形成机制和节水激励机制。

三是建立健全生态效益补偿机制。对于环境污染的治理，不但要坚持不欠“新账”，还应考虑如何逐步还上“旧账”。构建以绿色生态为导向的政策支持体系，让保护环境不吃亏、能得到实实在在利益。

四是以更大力度推动农村人居环境整治和美丽宜居乡村建设。必须看到，在城市面貌日新月异的同时，农村环境脏乱差的面貌还没有根本性改观。要整合资源、锁定目标、确定标准，力争到2020年全面建成小康社会时，农村脏乱差的面貌得到根本改变, 给农民一个干净整洁的生活环境。

四、焕发乡风文明新气象，提升农民精神风貌

习近平总书记指出，要推动乡村文化振兴，加强农村思想道德建设和公共文化建设，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，改善农民精神风貌，提高乡村社会文明程度，焕发乡村文明新气象。总书记在党的十九大后首次调研，就对实施乡村振兴战略这方面的内容提出明确要求。

他考察徐州市马庄村时明确指出：实施乡村振兴战略，不能光看农民口袋里的票子有多少，更要看农民的精神风貌怎么样。推动农村全面进步、农民全面发展，必须坚持物质文明和精神文明一起抓，提升农民精神风貌，不断提高乡村社会文明程度。

在快速工业化城镇化大潮下，农村人口流动性显著增强，乡土社会的血缘性和地缘性逐渐减弱，农村由“熟人社会”向“半熟人社会”加快演化。当下历史巨变中的乡村是“物非人更非”。

一些地方乡村文化特色逐步丧失，传统重义轻利的乡村道德观念侵蚀淡化，人际关系日益功利化，人情社会商品化，维系农村社会秩序的乡村精神逐渐解体，一定程度上造成了乡村社会秩序的失范。

一些农民社会责任、公德意识淡化，与家人感情日益淡漠，家庭观念不断淡化，导致不养父母、不管子女、不守婚则、不睦邻里等有悖家庭伦理和社会公德的现象增多，家庭的稳定性不断被削弱。封建迷信有所抬头，陈规陋习盛行。

一些地方农村红白喜事大操大办，攀比之风和过度消费盛行。一些地方农村结婚仅彩礼一项，少则七、八万元，多则十几万元，不少家庭花空家底，到处举债，因婚致贫。宗教活动泛自由化趋势明显，非法宗教活动屡禁不绝，乱建庙宇、滥塑宗教造像现象屡禁不止。

在农村精神文明建设方面，缺乏一套适应农村社会结构特征、符合农民特点的有效方式、办法和载体，隔山打牛、流于形式的问题比较突出。

乡村是否振兴，要看农民的精气神旺不旺，看乡风好不好，看人心齐不齐。必须以社会主义核心价值观为引领，坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下，采取符合农村特点的有效方式，加强农村思想道德建设，加强农村公共文化建设，开展移风易俗行动，弘扬乡村文明。传承发展提升农村优秀传统文化，是乡村振兴的重要课题。要加强传统村落保护，深入挖掘农村特色文化，加强对非物质文化遗产的整理、提升展示和宣传。

五、坚持自治、法治、德治相结合

习近平总书记指出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。习近平总书记强调，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，确保乡村社会充满活力、安定有序。

当前，农村经济社会结构正在经历深刻转型。第一，农民流动了。2017年全国乡村人口比2010年减少了9081万，比2000年减少了3.127亿，占全国人口的比重分别下降了8.84和22.43个百分点。大量人口向城镇迁移，许多村庄“房堵窗、户封门、村里见不到年轻人”，村庄空心化、农民老龄化程度加剧。青壮年劳动力外出务工，出现家庭分离，村庄空心化、“三留守”问题严重。

有关部门的摸排数据显示，2016年全国农村留守儿童数量约900万人，超过90％分布在中西部省份。根据民政部摸底排查数据统计，2016年全国60周岁以上农村户籍老年人数约1.33亿人。

留守老年人约1612万人，占农村户籍老年人口的12%，其中高龄（80岁及以上）、寡居、残疾、患病等老年人占52.5%，约850万人。第二，农民分化了。原来同质化的农民群体产生了明显的职业分化、收入分化、利益分化，带来农民意愿诉求多元化和行为方式多样化。

2016年全国第一产业从业人员为2.1亿人，2016年全国第一产业从业人员为2.1亿人，占总就业人员比重的27.7%，从业人员数分别比2000年和2010年减少，1.5亿人和6千多万人，相应占比分别降低22.3和9个百分点。

根据2015年中国社科院开展的中国社会状况综合调查数据，抽样农业户籍人群中纯务农的人员占54.8％，全职或兼业从事非农工作的人数合计达45.2％。农民全职或兼业从事的非农工作主要集中在3类职业：生产工人、运输工人及有关人员的比例最高（38.3％），其次是商业工作人员（23％），再次是服务性工作人员（14.6％）。

2016年，全国农村高收入户（人均纯收入最高的20%家庭）与低收入户（人均纯收入最低的20%家庭）家庭人均可支配收入之比高达9.46∶1。处于不同阶层和群体的农民有着各自不同的利益诉求，也往往采取不同的利益表达方式，对农村社会发展和乡村治理带来新的挑战。

第三，农民“原子化”了。市场经济发展激发了农户个体发展经济、改善生活的积极性，同时瓦解了一些传统的经济和社会合作机制，强化了农民个体意识，弱化了农民对村庄生产生活共同体的意识。

面对农村这些正在发生的变化，我国农村社会发展和乡村治理在体制、机制等方面，还存在诸多的不适应，面临一系列新的挑战。一是一些地方农村基层党组织软弱涣散现象比较严重。有的村党组织领导核心作用被弱化、虚化，少数农村党组织处于软弱涣散状态。

二是基层政府和组织的服务、组织、动员能力弱化。很多乡镇政府每年要签订多达数十份责任书，疲于应付各类考核、评比和验收，人员编制又非常有限，导致乡村治理投入的精力不够。过去那种曾经非常管用有效的“一个声音喊到底，一种政策贯到底，一套模式管到底，一种方法用到底”的治理方式，已经不适应形势要求。

三是农村集体经济薄弱，管理权威和服务能力弱化。全国58万多个行政村中无经营性收入的有31万个，中西部地区一些省份空壳村比例高达80%~90%，村级组织“有心干事，无钱办事”的困境突出，单靠政府投入明显力不从心。

“手中无米，唤鸡不灵”。集体经济组织无法满足农民日益增长的多样化服务需求，干部的领导力、号召力、组织动员能力弱。四是村民自治机制难以有效发挥作用，组织农民的难度不断加大。农村的精英通过各种方式成为城市定居者，基本丧失对村庄的责任和关切。

外出农民工是穿梭于城乡间的“迁徙者”，多数时间漂泊在外，没有时间和精力参与乡村治理。留在农村的老人、妇女、儿童，是农村家园的守望者，然而他们参与乡村治理和村级事务的能力却较为有限。

总的来说，农村许多社会问题都归结到一个“散”字。农民缺乏组织带动和联结，没有凝聚力和向心力；缺少利益纽带、情感纽带、互助纽带，各扫门前雪，家门外边的事没人牵头、没人关心、没人干了。加强和创新乡村治理，提高农民社会组织化程度至关重要。一些村子有了好的带头人，基层组织坚强有力，带领农民发展经济、建设村庄，村里的很多老大难问题都迎刃而解，村庄面貌为之大变，这方面成功典型很多。

从面上看，怎么把党支部的核心作用、自治组织的基础作用、集体经济组织和合作组织的纽带作用、其他社会组织的补充作用充分发挥出来，让农民得到各种组织的引导、教育、服务和管理，让农村家户联系紧起来、守望相助兴起来、干群关系亲起来，需要认真研究。

乡村作为一种低密度的聚落形式，是区别于城市聚落，承载特定文化景观、独特生活方式的空间载体。农村与城市过去不一样、现在不一样，将来也不可能一样，不仅外在形态不一样，社会关系、治理方式也不会完全一样。乡村社会与城市社会有一个显著的不同，就是人们大多“生于斯、死于斯”，具有“熟人社会”或“半熟人社会”的特征。

要采取符合农村特点的乡村治理方式，既要注重运用现代治理理念和方式，更要注重发挥农村传统治理资源的作用。浙江桐乡等地经验表明，在完善自治、加强法治的同时，制定村规民约、行业守则、职业规范等道德章程，设置道德讲堂、德育基地、文化礼堂等各类载体，开展道德评议活动，提升德治水平，促进“三治”相结合，对化解社会矛盾、促进乡村和谐可以发挥积极作用。

2017年以来，浙江省平安建设信息系统受理和流转处理的矛盾纠纷事项，95%以上在镇村两级得到妥善解决。

从历史上来看，“皇权不下县”，乡村社会实行高度的自治，自治主体是士绅阶层，他们由获得初级科举功名的低级士绅与告老还乡或居家守制的高级官僚士绅组成，乡村社会的公共事务全部由士绅动员乡村社会的力量完成，这就是所谓的“乡绅治村”。

近年来，浙江一些地方探索借助“新乡贤”带动农村的资源吸纳、产业发展以及公共事务的处理，以解决乡村治理资源短缺问题。要借鉴浙江等地经验，培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化，发挥好“新乡贤”在乡村建设中的积极作用、在矛盾纠纷调解中的“和事佬”作用。

总之，以法治“定纷止争”、以德治“春风化雨”、以自治“消化矛盾”，以党的领导统揽全局，加快形成自治为基、法治为本、德治为先“三治”结合的治理格局，是乡村走向善治的必由之路。

六、不断提升农民的获得感、幸福感、安全感

习近平总书记指出，要牢固树立以人民为中心的发展思想，常怀忧民、爱民、惠民之心，采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，解决好同老百姓生活息息相关的教育、就业、医疗卫生、社会保障、社会稳定等民生问题，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

乡村振兴，农民是主体。必须充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，促进农民持续增收，持续缩小城乡居民生活水平差距，让农民成为有吸引力的职业，把乡村建设成为幸福美丽新家园。

看农民钱袋子鼓不鼓是检验农民是否有获得感的重要标志之一。党的十八大以来，农民收入增速连年快于城镇居民，2017年农民人均可支配收入首次突破1.3万元，比2012年增长60.1%，年均实际增长7.86%，快于城镇居民人均可支配收入增速1.36个百分点。

城乡居民收入相对差距持续缩小，由2012年的2.88∶1缩小到2017年的2.71∶1。农村居民恩格尔系数从2012年的37.5%下降到2017年的29.3%。受多重因素影响，当前农民增收形势严峻，继续保持较高速增长后劲不足。从农民收入增速看，农民增收已进入“减速带”。

全国农民人均可支配收入，2013年增长16%，2014年增长9.5%，2015年增长7.4%，2016年增长6.2%，2017年增长7.3%13。从农民收入结构看，由于农业生产成本提升，国际大宗农产品价格低迷，国内稻谷、小麦、玉米最低收购价政策调整，家庭经营性净收入增长乏力，自2012年到2016年，经营性净收入所占比重从44.6%下降到38.3%。

同期，由于国内经济换挡降速，劳动密集型产业转型升级，去产能、去库存、调结构涉及多个行业，农民转移就业空间收窄，工资性收入同步降挡减力，工资性收入所占比重从43.5%下降到40.6%。财产性收入在农民可支配收入中的比重不到3%，短期内难以成为农民增收的重要来源，对此，需要高度重视。

要坚持富民为本、富民为先，结合实施乡村振兴战略，进一步研究优化政策环境，深入推进农业供给侧结构性改革，充分挖掘乡村价值，大力发展新产业新业态新模式，推进农村第一二三产业深度融合，千方百计拓展农民增收渠道，确保城乡居民收入差距缩小的态势不逆转。

近年来，农村基础设施和公共服务虽有明显改善，提高了农民群众的民生保障水平，但现阶段城乡差距大最直观的依然是基础设施差距大，城乡发展不平衡最突出的依然是公共服务不平衡。社会保障方面的短板尤为突出。在基础设施建设方面，水电路气网覆盖仍存在许多空白村，且已建成的标准较低，不能适应农民群众提升生产生活水平的需要。

在养老保险方面，目前还有1亿多农村人口游离于基本养老保险之外，农村居民领取的养老金水平仅约为城镇职工养老金平均水平的1/20。在医疗保险方面，新农合与城镇居民医保在待遇范围及待遇水平上存在不小差距。在社会救助方面，截至2017年底，全国农村低保共覆盖4047万人。农村低保标准水平仅为城市低保平均标准的66%。

在养老服务方面，农村敬老院等特困人员供养设施设备陈旧，在人员队伍、专业服务方面存在相当差距。此外，留守儿童和妇女、老年人生活不容易，更加需要公共服务的阳光普照。

下一步，要统筹公共资源在城乡间的均衡配置，建立全民覆盖、普惠共享、城乡一体、均等服务的基本公共服务体系。对于农村基础设施，不但要加大建设投入力度，还要研究如何完善管护机制，让农村基础设施建得好、护得好、用得久。

对于农村基本公共服务，要研究怎样提挡升级，改善服务质量，真正实现从有到好的转变，促进城乡基本公共服务从形式上的普惠上升到实质上的公平。继续加大投入力度，推进新增教育、医疗卫生等社会事业经费向农村倾斜。

以增强公平性和适应流动性为重点，推动社会保障制度城乡统筹并轨，统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，完善养老体系。要加快农业转移人口市民化进程，落实好户籍制度改革措施，更好解决随迁子女上学、社保、医疗、住房保障等实际问题，使更多的随迁家庭融入城市生活。

加大对返乡创业农民工的政策扶持，让他们安下心来、致富起来，使更多留守人群得到家庭团聚、亲人关爱。同时，建立健全留守人员关爱服务体系，在基本生活保障、教育、就业、卫生健康、心理情感等方面及时为他们提供有效服务。

七、健全城乡融合发展体制机制，强化乡村振兴制度性供给

习近平总书记指出，要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。长期以来，资金、土地、人才等各种要素单向由农村流入城市、造成农村严重“失血”。

当前，城乡之间要素合理流动机制还存在缺陷，无论是进城还是下乡，渠道还没有完全打通，要素还存在不平等交换。实施振兴乡村战略，必须围绕强化“钱、地、人”等要素的供给，抓住关键环节，坚决破除一切不合时宜的体制机制障碍，推动城乡要素自由流动、平等交换，促进公共资源城乡均衡配置，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

第一，解决“地”的问题，关键是深化农村土地制度改革，建立健全土地要素城乡平等交换机制，加快释放农村土地制度改革的红利。要巩固和完善农村基本经营制度，落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃上长效“定心丸”。

完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权，发展多种形式适度规模经营。系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，尽快把立得住、可复制、能推广的经验变为普遍实行的政策。

要按照落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权的要求，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策。

适度放活宅基地和农民房屋使用权，不是让城里人到农村买房置地，而是吸引资金、技术、人才等要素流向农村，使农民闲置住房成为发展乡村旅游、养老、文化、教育等产业的有效载体。

要严格实行土地用途管制，不得违规违法买卖宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。实施振兴乡村战略，必须加快破解“农村建设用地自己用不了、用不好”的困局。

要更好地盘活存量土地，通过村庄整治、农村空闲、零散建设用地整理等方式节约出来的建设用地，重点支持乡村振兴。要用好增量，调整优化用地规划和布局，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例，用于支持农村新产业新业态发展。

第二，解决 “钱”的问题，关键是健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。要建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。

乡村振兴，单靠各级财政投入远远不够。要支持地方政府发行一般债券、鼓励地方政府试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券。为有效规范地方政府举债融资，财政部明确要求：对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。

如何落实2018年中央一号文件的要求，在规范地方政府举债融资行为前提下拓宽资金筹集渠道，需要作进一步研究。要坚持农村金融改革发展的正确方向，健全适合农业农村特点的农村金融体系，推动农村金融机构回归本源，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求。

2018年的中央一号文件还强调普惠金融重点要放在乡村，就各类金融机构参与乡村振兴提出了明确要求。下一步关键是怎样落实这些政策要求，需要尽快建立健全相应配套措施来约束和引导。要抓紧制定金融服务乡村振兴的指导意见，制定金融机构服务乡村振兴考核评估办法。

工商资本是推动乡村振兴的重要力量，要落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策,明确政策边界，保护好农民利益，发挥好工商资本参与乡村建设的积极作用。

长期以来，土地出让收益主要是取之于乡、用之于城，直接用于农村建设的比重很低。有关统计数据显示，2007年以来，扣除征地和拆迁补偿等支出后，土地出让纯收益用于农业农村只有30%左右，有的年份还不到20%。城市发展靠“土地财政”，乡村振兴也要借助土地之力。

为此，需要创新政策机制，把土地增值收益这块“蛋糕”切出更大一块来用于支持脱贫攻坚和乡村振兴。2018年的中央一号文件提出，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制,将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。

这是一项很大的政策，用好这项政策，不仅能对乡村振兴提供强有力资金支持，还可起到“一石多鸟”作用。一是通过开展高标准农田建设补充的耕地，数量是看得见摸得着的，质量是实实在在的优质耕地。这项政策还可以进一步拓宽高标准农田建设的资金来源，有利于加快高标准农田建设步伐。

这几年，推进高标准农田建设，提高了耕地质量，也增加了耕地数量。据测算，“十二五”全国高标准农田建设新增耕地率接近4%，“十三五”新增耕地率略有下降，但一些地方新增补充耕地还有一定潜力。二是可以有效缓解一些地区耕地占补平衡的压力。

目前，一些省份耕地后备资源普遍匮乏，补充耕地质量不高，省域内耕地占补平衡难度很大，迫切要求拓宽补充耕地来源。三是有利于生态保护。过去把大量开垦未利用地作为补充耕地重要来源，这种方式已难以适应生态建设和保护的要求。

综合多方因素慎重考虑，下一步将在经济发达省份逐步停止未利用地开垦，改进耕地占补平衡管理办法，把这方面的政策机制先建立起来。这样做，可以缓解一些省份耕地占补平衡的压力，可以拓宽乡村振兴筹资渠道，但要加强监管，切实保障通过高标准农田建设新增的耕地，数量是真实的，质量是可靠的，真正做到“占优补优”。建立城乡用地增减挂钩节余指标跨省调剂，也将有力地推进脱贫攻坚。

第三，解决“人”的问题，关键是畅通智力、技术、管理下乡通道。乡村振兴要靠人才、靠资源。要着力在“引”字上做文章，抓好招才引智，促进各路人才“上山下乡”投身乡村振兴。据农业部统计，目前全国返乡下乡双创人员已有700多万人，其中80%以上搞的是新产业、新业态、新模式。

许多城市工商企业愿意到农业农村投资兴业，把现代生产经营方式、新商业模式和通达的营销网络带到农村。还有很多农村走出去的党政干部、工商企业界人士、专家学者、文化人才等有造福乡里、谋利桑梓的情怀。如果把这些城市的人才资源吸引到农村、留在农村，将对乡村振兴产生很大促进作用。

要努力创造条件让农村的产业留住人，让农村的环境留住人。要打破城乡人才资源双向流动的制度藩篱，建立有效激励机制，把有志于农业农村发展的各类人才“引回来”，让城里想为振兴乡村出钱出力的人在农村有为有位、成就事业，让那些想为家乡做贡献的各界人士能够找到参与乡村建设的渠道和平台，在振兴乡村中大展身手。

造就更多服务乡村振兴的人才，要在“育”字上下功夫。进一步整合资金资源，完善培训机制和内容，大力培育新型职业农民，全面建立职业农民制度，培养一大批乡村本土人才。要在“用”字上出实招，注重从高校毕业生、返乡农民工、退伍军人中选拔充实乡村干部队伍。

八、坚持和完善党对“三农”工作的领导，真正把实施乡村振兴战略摆在优先位置

习近平总书记强调，党管农村工作是我们的传统，这个传统不能丢。办好农村的事情，实现乡村振兴，关键在党。必须切实提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方，提高新时代党领导农村工作的能力和水平。

各级党委和政府要提高对实施乡村振兴战略重大意义的认识，真正把实施乡村振兴战略摆在优先位置，把实现乡村振兴作为全党的共同意志、共同行动，做到认识统一、步调一致，把农业农村优先发展原则体现到各个方面，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，把党管农村工作的要求落到实处，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。

完善党的农村工作领导体制机制。2018年的中央一号文件提出，健全党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制。建立实施乡村振兴战略领导责任制，实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。

党政一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴。县委书记要下大力气抓好“三农”工作，当好乡村振兴的“一线总指挥”。要加强各级党委农村工作部门建设，充分发挥其在乡村振兴中决策参谋、调查研究、政策指导、推动落实、督导检查等方面的作用。

各省（自治区、直辖市）党委和政府每年要向党中央、国务院报告推进实施乡村振兴战略进展情况。建立市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核制度，将考核结果作为选拔任用领导干部的重要依据。

加强“三农”工作队伍建设。2018年的中央一号文件提出，把懂农业、爱农村、爱农民作为基本要求，加强“三农”工作干部队伍培养、配备、管理、使用。

扎实推进抓党建促乡村振兴，建立选派第一书记工作长效机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记。把到农村一线工作锻炼作为培养干部的重要途径，注重提拔使用实绩优秀的干部，形成人才向农村基层一线流动的用人导向。

强化乡村振兴规划引领和法治保障。现阶段我国农村形态格局正在快速演变分化，处于大调整、大变动的时期。随着经济社会发展，一些自然村落会集聚更多人口，一些自然村落会逐步消亡。

要科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征，要做到规划先行，对于哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大，都要经过科学论证，做到分类指导、因村制宜、精准施策，彰显地方特色和乡村特点。

要防止违背农民意愿，把城市建设的做法照搬照抄到农村，大搞合村并组、撤村并居、集中上楼，打乱传统村庄边界，使村民共同生产、共同生活、共同组织的基础逐渐丧失，造成基层政权、基层组织离农民越来越远，侵蚀村民自治基础。要完善规划体制，通盘考虑城乡发展规划编制，一体设计，多规合一，切实解决规划上城乡脱节的问题。

强化乡村振兴法治保障，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。实施乡村振兴战略，我们有习近平总书记把舵定向，有党的领导的政治优势，有社会主义的制度优势，有亿万农民的创造精神，有强大的经济实力支撑，有历史悠久的农耕文明，有旺盛的市场需求。

我们坚信，只要我们充分调动亿万农民的积极性、主动性、创造性，咬定目标，苦干实干，久久为功，我们完全有条件、有能力把乡村振兴这个重大战略实施好，实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，谱写好中华民族伟大复兴的“三农”新篇章。