谈农机购置补贴方式的自我完善

在今年“两会”上，一项关于农机购机补贴方式的提案引起了业内人士的关注。农机购置补贴该怎么补？这一讨论多年的话题又再次被推到了人们的面前。当一项产业政策在实施的十三年中让行业得到了巨大发展，使参与者都获得不菲收益，同时制度安排从没有停止调整，你会如何评价这项政策？

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农户直观地说：农机购置补贴政策好，就是年年有变化，也没有变方便。政策变化是社会对农机购置补贴政策议论最多的焦点之一。本文就农机购置补贴政策怎么变？为什么变？该不该变？又应该如何变等问题进行探讨。

补贴方式的变化过程

从2004年中央财政安排农机购置补贴专项资金至今，农机购置补贴政策的补贴方式大致经历了三个时期。第一阶段是2004年至2005年，处于政策试验探索期。2004年7000万元资金以试点项目的方式下达到100多个县，主要目的是探索政策设置的思路。当时，因为资金的总量比较小，各地都按照项目精心操作，大多试点地区都取得了较好的效果。第二阶段是从2005年至2011年，是政策的统一规范期。2005年各地相继执行财政部、农业部下发的《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》，补贴方式全国统一为先申请差额购机，资金支付给企业。其特征是建立了比较全面的政策目标，按照项目管理的方式来进行。在这时期资金量迅速增长了200倍，使得最初按照较小规模资金设计的项目化管理方式明显不适应。各地在政策实施获得巨大成就，取得众多经验的同时，也在部分环节发现了一些问题，开始逐步改进，不断完善。第三阶段是从2011年到2016年，这是政策精准完善期。这一时期的特征是政策完善方向逐渐明确，特别是引入了绩效管理方式。补贴方式确定为自主购机，资金直补给农户。这一时期投入的资金量稳定在高位。监督管理逐渐完善，责任明确，政策实施趋于平稳。

不断变化的必然性

农机购置补贴政策的持续多变是由于其政策本身的复杂性所决定的，包含了以下方面：

过去的十多年里，是中国农业生产方式和经营体系的创新变革期，也是农机化发展的黄金期。农业现代化在加速发展的进程中，从单一集体经营，到所有权与承包权、经营权的分离，再到所有权、承包权、经营权分开的三权分置，农机购置补贴政策也必须与中国农业供给侧结构性改革的方向同向而行。这些改革创新和探索实践，古今中外并无先例，没有国内外农机购置补贴政策经验可以借鉴，只能在探索中前进。

在农机购置补贴政策实施过程中，曾经设立过多个目标，包括促进农业现代化、调整农业产业结构、促进农机合作组织发展、拉动内需、促进农业血防、乳业安全、养蜂业发展、农业环境保护、解决秸秆禁烧问题等。这些目标覆盖一二三产业，涉及多个领域。有些目标之间还会产生不协调，甚至相互制肘。单一政策手段很难同时满足这许多目标的达成，只能通过不断协调，不断修正来逼近这些目标。

这个问题我们可以从分析两种典型的补贴方式来加深认识。

例：先申请差额PK先购机后申请

在农机购置补贴十三年中，真正有普遍意义的补贴方式只有两种，即“先申请后差额购机，资金支付企业”和“先购机后申请，资金支付农户”。

通过比较，不难发现，在不同阶段，不同的参与者，从各种补贴方式的获益不同，对各种补贴方式的评价也会不同。参与者的多角度要求仅仅是问题的一个侧面。政策参与各方博弈的客观存在，也必然对政策的发展变化产生各自的影响。

“先申请后差额购机”，是基于项目化精细管理的闭环系统，适用于资金规模较小，管理体制控制严密，参与对象在严控监管下的环境。应该充分肯定差额购机补贴方式在政策规范、实施初期起到的成效和探索价值。随着补贴资金规模的加大，以及参与购机补贴群体的剧增，原有的补贴方式就自然会产生一些问题。“先购机后申请”的补贴模式，是管理部门对原有购机补贴方式的自我完善和自我创新。它最大限度地发挥了现有条件下农机管理部门的职能，在部分牺牲效率的同时实实在在获得了控制风险的效果。

综上所述，农机购置补贴政策是一个处于不断探索创新和变化过程中的政策。政策本身独特的创造性决定了这种探索具有必然性，因而也昭示了农机购置补贴政策还会继续的变化。

补贴方式的自我完善方向

补贴方式的不断完善过程是不应停止的，实际上，这个过程也在中央和地方各级财政和农机管理部门进行着。是否回归“直补企业”的方式并不是问题的本质，这是单独满足倾向某一类代理人的方式。应该在客观上正视、允许和认可各购机补贴实施参与者的利益诉求，并将其约束在一定的法律法规和政策许可范围内。在各利益代理人的角力中，政策设计者不能因为某一方的声音大或者势力大有所偏移。同样，在建立健全顶层法律法规制度体系的基础上，经济技术层面上补贴方式的完善起码还应该多管齐下地在以下方面展开：

明确主体、统分结合的政策目标

农业机械化的发展应该定位第一产业，同时向第二、三产业延伸其价值链。促进农业机械化发展的政策不应该只依靠购机补贴这一个手段。同时，政策目标的设置应该兼顾不同的参与群体以及政策执行层次。统分结合的目标有利于共同目标的实现，有利于权力下放，同时更便于农机购置补贴这种分散决策系统。

实行购机普惠制

在资金有限的条件下，对需求的精准化管理是实行普惠制的基础。所谓对需求的精准化管理，就是对需要消耗补贴资金的被补贴机具、补贴标准、补贴对象、补贴时段进行精准测算。可以采用逐类普惠的方法，在有限资金的条件下，达到保证重点、普惠公平的要求，即凡是购买农机的家家户户都有补贴。

建立诚信体制和违规必究的监督机制

企业作为市场经济的主体，有自身理性的经济追求。农机产销企业的守规、诚信决策也有自身的机理。当诚信守规的溢价大于所付出的成本时，理性的企业才会选择诚信守规。这个诚信守规的溢价，主要受到社会诚信体系完善程度的影响，即是否诚信守规的企业进行充分的识别，以及违规失信企业是否会受到应有的惩罚。鉴于此，我们不能一味从道义上要求农机企业讲社会责任，还要从完善激励机制出发，建立诚信和监督制度。笔者认为，首先是建立农机补贴产销企业的诚信守规识别机制。譬如，对高级别诚信守规的农机补贴参与者，在机具申报、核查等环节简化甚至免检，以降低其成本，提高其受益；加大监管的有效性及处罚力度，尽快建立全国规范统一的监督处罚制度，防止抓小放大；建立从业经营者个人信用档案。针对我国农机产销企业的现状，防止违规者翻牌经营，对违规人员限制参与农机补贴实施，以加大其违规成本。

借助先进的辅助平台

在建立了更加完善的诚信机制后，可以采用更为先进的补贴辅助技术平台，更多地采用新的科技手段来提高补贴工作效率，方便服务对象，升级监督手段。充分运用现有的“农机补贴辅助管理系统”中的大数据和大用户群，借鉴如同电商平台中的信用评价手段建立诚信机制；采用移动互联网技术进行远程补贴申报，让农民可以使用手机操作，无需到农机部门现场带机申请；可以使用物联网技术电子芯片标签，使申报更迅捷，机械信息更全面准确；还可以在被补贴机具上加装卫星定位装置，以帮助补贴机具监督管理。

如果产业环境条件变化了，参与者行为方式变化了，农机购置补贴政策还是一成不变，那么政策的目标和效果一定会落空。在市场利益冲突的政策环境中探索前行，在批评与缺憾中不避矛盾自我完善政策，及时变化调整和政策创新是农机购置补贴政策得以取得巨大成就的生命线。继续顺应时代新的发展变化，农机购置补贴政策会为中国农业和农机化的发展创造新的辉煌。