机补资金连年下降的背后讯息及思考（下）

3、认识误区，导致行动偏颇

对机补的认识误区。表现在

1）急功近利，缺乏宣传和引导。由于农民信息缺乏，分析能力出现障碍，导致农机投资攀比心理作祟。购机时不是看需不需要，而是你有我也要有；从众心理至上，看别人买什么机器，我就跟风买，缺乏经济理性；有些人则受“面子”驱使，别人买了农机很风光，自已打肿脸充胖子跟进。在缺乏引导，加之规模化农业处在初创期的农村大背景下，造成了大量农机投资的闲置和浪费。极大地打击打击了农民的发展农机化积极性。

2）认为普惠制就是户户购机制。一方面机补政策的执行要讲公平、公正、平等，也就是说，凡是农民提出申请，只要资金允许，都应该得到满足。但另一方面我国以家庭经营为基础的农业，其经营规模是超小型化的，户户购机实际上即不经济也无必要。以稻麦（油）轮作区为例，配置一套作业机械（以中型机计算），约需10—14万元，可以完成250—300亩农田作业任务，而该区农户经营规模平均只有7亩左右，这样就产生了99．8%以上的闲置和浪费（其余服务能力必须靠社会化来实现）。如果农机社会化服务难以有效实现，则会造成有限资源的极大浪费。显然这样的结果是与政策的初衷相背离的。

3）机补政策与农民需求发生矛盾时，往往以牺牲政策取向来取悦于民。早在2010年，笔者就曾提出农机化宏观调控与协调发展的政策建议。但这种管理与引导发展的思路，淹没在了“政策面前，人人平等；机补惠民，人人有份”的朴素平等民权思潮的海洋中，并没有成为机补政策的主流。从而在机补宏观管理政策上，缺失了对政策导向的坚守，使均衡发展的管理思路被束之高阁。其实早几年就意识到问题的存在，只是“怕”被农民投诉而缺少坚守。酿成今日“尾大难掉”的窘况，委实是始料不及的。

4、目前农机鉴定政策的制约

目前农机新产品鉴定周期长，延缓了一些农机新兴产品进入补贴目录的进程，制约了一些新兴农机的投放速度，客观上不利于农机企业的创新与研发。农机市场则因此形成“劣币驱逐良币”的怪象，使富有创新精神的企业“吃了亏”。而大量的同质化低端产能却“活得好好的”，客观上不利于“创新型成长”。其实，近些年来，农机企业积极调整产品研发和试制，结合农业生产实际，研发生产了大量的新产品，一些高、精、尖，机、电、液，智能化、大型成套、复式作业机械、经济作物机械等陆续形成量产能力，可以供应市场。但急切拿不到进入市场的“准生证”和“通行证”。客观上成了制约发展的制度性障碍。

四、机补政策调整的方向性建议

1、由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变

一是有进有退，有所为，有所不为。对大型成套、高效农机（如稻麦联收机，玉米联合收割机紧随其后），从跨地区作业角度来统筹发展。通过跨地区作业能满足市场需求的，要退出补贴目录，只保留机具报废和更新换代补贴。对报废机具，提高报废补贴标准。由原定的相当于机具购置价款的10%提高到20%，以奖励老旧机具的报废行为；实行报废补贴与更新换代补贴（机补）脱钩制；旧机报废者即可以选购新机（享机补），也可以只报废旧机放弃购新机。这一政策用好了，就会迎来我国农机更新换代高潮期，成为新一轮农机化发展的新动能。从机具大类上看，水稻联收机（特别是半喂入联收机）、玉米联收机仍有一定发展空间。应从地域上来决定取舍。插秧机仍应大力发展。

二是区别对待。对传统的通用农机，生产急需而又供不应求的，应优先发展；能满足生产需要的，应退出补贴范围或降低补贴标准。对老旧、高耗能、粗制滥造、技术落后、安全性差的农机，应坚决“踢出”补贴目录；对新型农机、农民生产急需的农机、对优化调整农业结构有促进作用的农机要实行更加优惠的政策；允许农业生产经营者定制特种农机，与研发生产者谈定价格；报农机管理部门备案后，享受机补政策。为了鼓励这种定制的小众特需农机的发展，机补可提高到不超过50%；地方机补可以叠加使用。用好这一措施，可以快速满足新兴的开发性农牧业、特色、高效农业对农机的需求，对创新型农机企业和新兴农业，都是福音。企业可能因此找到新的增长点，进入下一个发展的“黄金期”。

2、把“补短板”作为发展的重点

首先，目前主要粮食作物的耕种收机械化已基本满足生产需要，而“短板”在于植保、烘干、秸秆处理；在全面机械化方面，农机需求向大型、成套、高效、环保、智能方向发展，酝酿着新的需求。

其次是丘陵、浅山区农机化。目前尚处在起步阶段，很多农机产品还是空白。另一方面，农村出现了新情况，就是近些年来，新型农机（业）经营主体迅猛发展，对农机化提出了大型、成套、智能化要求。合作社、家庭农场等新型经营主体加快发展，规模经营土地面积占比已经超过36%，农机化与规模经营相互促进、相得益彰，由产中向产前、产中、产后全程配套。新型经营主体对农机的需求，由关注价格向注重品牌和质量转变，更加注重以机械化降低生产风险、提高作业效率，更加注重获取全程机械化解决方案。技术方面，农业绿色发展、安全发展理念深入人心，提高农业投入品和资源利用率、缓解农业资源环境压力、治理面源污染，迫切需要农机化技术和装备的支撑。高效节本、绿色环保、智能安全正在成为农机技术创新、研发制造、推广应用的基本导向。

第三，开发性农业做为农村发展的新领域，对农机的需求魅力无限。这一需求或将几十倍于目前农机存量，如果全部实现机械化，则我国农业经济规模或将比现在提高3．5以上，发展的潜力同样非常诱人！

3、从两方面入手，促进政策落地

一是机补向三级目录管理转变。机补政策实施19年，基本上实行的是由农机主管部门对农机产品质量和企业信誉做评估，再根据当年农机化发展目标要求，来确定国家农机购置补贴目录。企业拿到“通行证”，其产品就可享受30%的购机补贴。这一政策设计，使机补具有了可操作性，迎来了我国农机化发展的“黄金10年“。但这种高度集中、统一的“目录制”管理，虽然也发挥了机补政策的拉动作用，激发了农机化发展动能。但2013年以来，机补的政策拉动作用开始减缓，人们那种“激情式”购机现象不复存在。机补资金这种“稀缺资源”对人们的吸引力开始下降。农机化发展速度也由最高时的5%，降到连续三年的不足1.0%。这种“减速”的深层次根源，在于“目录制”管理的本身缺陷：

1）我国地域性特色显著，高度集中、统一却“抹杀”了这种特殊性；

2）我国从南到北、由东到西，几乎是全天候农业区，高度统一的结果使各地比较优势农业产业难以得到机补支持，使生产优势难以转化为产业优势和经济优势，迟滞了农业结构调整、优化进程；

3）我国农业产业门类齐全，多达140多个，可生产数千种农产品。除了耕整地等通用类机械外；每种农产品要使优势更优，亟待农机化支持。那么就有至少140多个大系，数千种配套体系组合。从这个角度看，粮食生产机械化只是其中的1/140。也就是个开头而已，说明我国农机化的潜力诱人！但就国家层面而言，这种细微的差别化需求“声音太小”，“难达天听”。

目前，我国农机化面临由选择性机械化向全程机械化转型、由粮棉油生产机械化向农业产业全面机械化转型的战略机遇期。农机需求主体由超小型化家庭经营向机械化家庭农场、农业合作社、农机社会化服务公司等新型规模化经营转变；农机具需求由小型、实用、通用、人工操作、功能单一、大众化机械向大型、成套、环保节能、智能高效、复式作业、特殊需求、差异化特色需求转变。机补政策也当与时俱进，适时调整。借鉴我国自贸区建设中的“负面清单式”管理思路，保留“目录制”管理的“合理内核”，实行“三级目录制”：

即国家层面保持“一级目录制”不变，但只对机补作指导思想、补贴重点、实施原则、通用农机等从宏观管理的角度作宏观调控式安排；属于指导性质。省（市、区）完善“二级目录制”。由省级人民政府农机化主管部门依据国家一级目录制要求，结合本行政区农业产业发展对农机化的需求，制定本级（二级）目录制，报农业农村部备案后执行；属于省域实施性方案。设区的市建立“三级目录制”。由市本级人民政府农机化主管部门根据国、省两级目录制要求，密切结合本地区域性农业产业优势发展对农机化的需求，制定本级机补实施《目录》，报省政府备案后实施。这实际上就是对地方机补“扩权、放权”，从而避免政策与实际需求“两张皮”弊端，使机补反应灵活、更接地气。从及时满足各地农机化特殊、特色、生产的个性化需求中，激发农机化发展新动能；为农业倍增、为农业现代化“添柴加油”，提供新动能。

二是创新机补工作方式，激发农业发展新动能。

1）倡导绿色生态导向，在稳定粮棉油糖等大宗作物生产、推动农业结构调整和促进“一控两减三基本”等绿色发展的需要，科学确定补贴范围，着力满足生产需求外，对深松整地、免耕播种、高效植保、节水灌溉、高效施肥机具和秸秆还田离田、农产品烘干、残膜回收、畜禽粪便资源化利用与病死畜禽无害化处理等作为支持重点，支持农机化绿色发展。

2）扩大农机新产品补贴试点范围，促进农业生产急需的农机科技创新成果转化应用，允许在适宜地区开展植保无人飞机补贴试点。申请新产品补贴试点的省（市、区）份，要对试点区域选择、试点产品确定、试点资金规模、具体操作方式、相关责任义务等作出科学安排。

3）优化资金分配与使用管理。加强农机、财政部门的协调配合，提升资金分配的精准性、科学性。要改进资金需求调查方法，完善市县资金规模测算分配方法，把资金实际使用进度作为重要测算因素，优化有关因素权重，确保资金分配符合实际，避免出现局部地区资金大量结转。各设区市要根据当地农业优势产业对农机化需求变动情况，及时磋商、协调机补分配，调剂余缺，最大限度地发挥机补对本地农业的拉动能力。

4）强化鉴定工作支撑服务。要拓展试验鉴定种类和范围，组织开展专项鉴定和选型鉴定工作，尽快研究制定实施规范，运用专项鉴定和选型鉴定手段，解决尚不具备推广鉴定条件的新产品鉴定问题，增强农机试验鉴定功能，为农机新产品补贴提供支撑，促进农机科技成果的转化应用。

4、创新农机鉴定政策，使之更利于新型农机尽可能快地进入农业生产领域

前已述及，我国农业生产的地域性很强。决定了农机需求的地域性和小众化定制服务的特点。

前不久，我到生产一线调研农机化。发现一些小众农机化需求，其实并不小。比如汉中的中药材元胡生产，其收获颇费劳动力。一亩元胡收获耗劳占整个生产的90%，需要20多人干，加班加点一天，才收完。可有人开发了元胡收获机，生产率为1.5亩/h.。这种特种需求的机械，由于需求总规模小，大厂子看不上。其实，这是误区。我算了一帐：这种机器虽然总需求小，但其单台价格高（无人竞争），按现在的全国种植面积，全国的需求是1.5万台。台价30万元，就是45亿元的市场！

此类小品种机械的研发生产，在我国目前存在现实需求者有100多项。总起来，至少就是4500亿元。小吗，肯定不小！只是没人注意而已。由此，让人想到，中国的农机市场，就是有规模的。潜在的市场需求，会因为开发性农业的逐步发展，而逐渐形成，并转化为现实需求。只要眼光准确，路径合理，稳打稳扎，深耕精耕，你就是“天马行空”了，看谁还能望其项背哉！？这个市场看你如何乐观预测，都是有发展空间的。在小国里不成产业，无法介入。但在中国，就可能成就传奇！如果，在此给那些有创新实力的农机企业提个醒，应该就可以把科技优势转化为科技创新的产品优势，在未来的中国农机市场，独持彩练当空舞了！

因此，对农机企业研发生产的新型农机，只要符合农民生产实际需要，我们就要开绿灯，准其“出生”，呵护其健康成长。农机鉴定应在国家、省（市、区）推广许可证的基础上，增加地（市）区域性鉴定和农业经营主体定制农机的可靠性、适用性鉴定方式。通过市级鉴定，可以在相应的区域内推广应用；通过定制性鉴定，可以在同类区域和相同生产的农业经营者中应用。这种鉴定更灵活，研发新产品投入生产应用的周期会大大缩短；对那些研发生产能力强的创新型企业，实际上是一种政策导向和奖励。客观上会起到推动农机新技术进步的作用，加快农机化转型升级。