农业部财务司司长：扎实推进财政支农专项转移支付资金整合统筹

党中央、国务院高度重视涉农资金整合工作。党的十八大以来，农业部党组坚决贯彻落实党中央、国务院部署要求，坚持改革创新，着力优化支出结构，配合财政部推动从源头、机制上整合统筹涉农资金，确保有限的资金用于当前农业农村发展最迫切最急需的重点领域。

加快涉农资金整合统筹势在必行

财政支农专项转移支付资金是中央强农惠农富农政策的重要内容。近年来，在财政部等部门的大力支持下，资金规模不断增加，政策体系不断完善，对推进我国农业农村经济发展、促进农业增效和农民增收发挥了巨大作用。

但随着形势发展，项目小散、政策效益弱化、资金使用效率不高等问题越来越突出，成为影响农业供给侧结构性改革深入推进的突出因素，加快推进涉农资金整合统筹已经成为财政支农政策改革的重要任务。

首先，中央有明确要求。规范清理整合转移支付是财政体制改革的一项重要任务。转移支付项目改革，重点在整合，难点也在整合。党的十八大以来，党中央、国务院多次对财政资金整合统筹做出重要部署。习近平总书记强调，要调整优化补贴方式，提高补贴的精准性和指向性。

2014年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》明确提出，清理整合规范专项转移支付，对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合。

2015年《国务院推进财政资金统筹使用方案》明确要求，进一步深入推进各个层面的涉农资金整合统筹，避免资金使用“碎片化”，把“零钱”化为“整钱”，统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出。

2017年中央全面深化改革领导小组将“构建涉农资金整合统筹长效机制”确定为重要改革任务，今年中央1号文件明确提出，推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革，探索实行“大专项+任务清单”管理方式。

其次，现实有迫切需要。近年来，涉农资金支出结构固化、上下权责不匹配、资金使用效率不高等反映越来越突出。地方形象地比喻，“基层最知道自己哪儿疼，却没法开方抓药”，“都是做饭的钱，打酱油的钱却不能买醋”。虽然近年来部分地区开展了涉农资金整合统筹试点，但由于体制机制性障碍，资金整合更多是形式上的简单“拼盘”，效果也不明显。

农业一直是专项转移支付支持的重点领域，资金规模大、项目数量多、改革呼声高，调整压力最大。当前，一方面财政收入形势严峻，持续大幅增加支农投入难度很大，另一方面我国正处于农业转型升级、加快农业现代化的关键时期，推进农业供给侧结构性改革仍需要加大政府投入，这就倒逼财政支农存量做文章，调整资金支持重点和方式，进一步盘活用好存量资金，把资金用到刀刃上。

第三，试点也有较好基础。近年来，农业部门积极主动配合财政部门探索开展多个层面的涉农资金整合。支持黑龙江“两大平原”涉农资金整合，将资金使用管理权限彻底下放到省;支持贫困县统筹使用涉农资金，鼓励将纳入整合范围的资金在“大类间打通”、“跨类别使用”;在湖南省以高标准农田建设为平台开展资金整合，统一建设标准，减少重复投入，等等。

目前，这些试点都取得了积极成效，积累了丰富经验，为在全国范围内深入推进涉农资金整合统筹奠定了坚实基础。

准确把握“大专项+任务清单”管理方式改革内容实质

贯彻落实中央1号文件精神，推进财政支农专项转移支付项目“大专项+任务清单”管理方式改革，主要任务是整合归并项目、下放资金使用权限，核心是推动资金统筹使用，提高地方统筹使用资金的能力和空间，提高政策的精准性和实效性。

这不仅是一次重构管理方式的重大制度调整，更是一次重塑管理理念的深刻变革，既是深化“放管服”改革、推动政府职能转变的重要体现，也是集中力量推进农业供给侧结构性改革和农业现代化的重大举措，有利于推动中央与地方农业事权合理划分，促进事权与支出责任相匹配，调动地方政府积极性，有利于进一步优化涉农资金供给机制，探索解决涉农资金使用分散等问题，确保有限的资金投向最重要的方向、最关键的环节、最精准的对象。

“大专项”就是在中央层面将性质相同、内容相近的若干个财政支农专项转移支付项目整合成为农业生产发展资金、农业资源及生态保护补助资金、动物防疫补助资金等几个大专项，充分体现政策融合、产业融合的特点，从源头推进资金整合统筹。

在大专项下，细分出若干支出方向，支出方向既可以根据党中央、国务院确定的年度农业农村经济重点工作及时予以调整，也可以根据绩效评估情况，对一些政策效益不高的支出方向及时予以清理。“任务清单”就是农业部、财政部根据党中央、国务院确定的年度农业农村经济重点工作，分省细化任务指标，是体现中央宏观调控目标的主要手段。任务清单分为约束性任务和指导性任务。

约束性任务主要是对农牧民的直接补贴政策以及中央确定的重大任务，任务固定、资金固定、对象固定，资金实行专款专用;指导性任务也要求地方必须完成，但允许各地在任务清单范围内统筹使用资金，根据轻重缓急合理匹配资金。

改革后，农业部和财政部根据“大专项”的支持方向，结合各省实际，分省编制下达需要完成的“任务清单”以及相应的绩效目标;同时，中央财政采取因素法将各个大专项资金分别测算并切块下达到省级财政，各省结合任务清单匹配资金、编制实施方案。

改革后，中央层面将过去逐个小项目分省分别下达资金，转变为一揽子下达任务、切块下达资金，由地方统筹安排任务，细化匹配资金，除给农民的直接补贴以及用于完成党中央、国务院确定的重大任务资金外，其他资金允许地方在任务清单范围内统筹使用。中央层面由下达项目变为下达任务，由分配资金变为地方细化资金。

从支出方式上看，以前是任务等资金，现在是资金等任务，支出方向根据农业供给侧结构性改革需要统筹安排，真正做到围绕中心保重点;从支持内容上看，以前是分灶吃饭，现在是合办一桌席，政策间相互衔接配套，强调整体推进、统筹布局;从管理手段上看，以前是注重分配资金，现在是盯着落实任务，需建立以过程控制为重点的项目管理机制、以结果为导向的绩效评价体系。

扎实稳妥推进项目管理方式改革

今年是推进“大专项+任务清单”管理方式改革的第一年，为确保改革稳健起步、顺利推进，中央层面重点抓好四个环节。一是抓科学编制任务清单。将党中央、国务院确定的年度重点工作编制为任务清单，根据各地农业发展情况和资源禀赋特点，按省分解细化任务，做到任务清晰、重点突出，确保中央部署要求全部落地。

二是抓合理设定绩效目标。依据清单任务和资金安排分省下达绩效目标，做到有理有据，可实现、可考核并留有适当余地，充分体现针对性、合理性和公平性。

三是抓指导省级方案制定。指导各省根据中央政策导向、结合本地实际制定好实施方案，细化具体支持对象、支持环节、补助方式和监管措施，并要求方案实施前与中央部门充分沟通并报送备案。

四是抓严格组织绩效评价。根据下达的绩效目标，全面考核各省政策目标实现情况、任务清单完成情况、资金使用管理情况，做到公正权威、结果可运用，考核结果要与资金任务安排相挂钩。

专项转移支付管理方式改革，对地方农业部门来说既是挑战，更是发展机遇，需要深刻领会改革意义，准确把握改革要义，完善配套管理措施，确保改革平稳过渡，确保中央强农惠农政策有效落实，确保财政对农业农村投入只增不减，为农业供给侧结构性改革提供有效的支撑保障。要处理好三个关系。

处理好与财政部门的关系，主动协调沟通，建立有效的协作机制，形成权责明确、各司其职、齐抓共管的工作格局;处理好与业务部门的关系，牵头做好资金测算、方案制定、绩效评价等工作，不缺位、不越位、不错位;处理好与基层部门的关系。

省级部门不宜将中央赋予的资金整合统筹权限层层简单下放，一拨了之，避免基层理解不到位、管理跟不上、接不住，严防资金失控、任务落空。要抓住三个关键。地方要全面准确理解中央部门下达的任务清单、绩效目标，做好绩效考核。任务清单与绩效目标是制定地方实施方案的关键，应统筹对照研究，既要全面落实任务又要符合本省实际，既要严格遵循又要积极创新，做到中央政策目标与地方中心任务的有机结合。

绩效考核要贯穿全过程，尤其是实施过程监督要到位，阶段总结评估要准确，且要上下信息沟通及时反馈，最终的绩效考核结果才能做到心中有数。要聚焦三个重点。聚焦重点任务，坚持问题导向，将资金用于当前农业农村发展最迫切最急需的重点领域，下决心啃几个“硬骨头”、打几场“歼灭战”，推动解决几个大问题;聚焦绿色发展，积极推动以绿色生态为导向的农业补贴制度改革，加大耕地、草原、水生生物等主要生态系统补贴补偿力度，支持农牧结合、种养循环发展，突出抓好畜禽粪污、秸秆等农业废弃物综合处理;聚焦资金效益，进一步优化支出结构，创新资金投入方式，注重政策衔接和区域协同，引导、撬动金融和社会资本积极投入现代农业建设，发挥政策资金集聚效应，提高资金使用效益。

(作者系农业部财务司司长)