农业贸易政策体系农产品贸易与农业保护政策

摘要： 本篇文章给大家谈谈农业贸易政策体系，以及农产品贸易与农业保护政策对应的知识点，希望对各位有所帮助，不要忘了收藏本站喔。本文目录一览：1、...

本篇文章给大家谈谈农业贸易政策体系，以及农产品贸易与农业保护政策对应的知识点，希望对各位有所帮助，不要忘了收藏本站喔。

本文目录一览：

• 1、目前中国农产品的贸易保护措施具体有哪些？
• 2、中国农产品受国外贸易限制的主要原因
• 3、谁能介绍一下美国的农业政策啊

中国农产品出口面对农业贸易政策体系的技术性贸易壁垒

程国强 　 　 2003-04-30

内容提要：中国农产品出口如何突破发达国家以质量、卫生和技术标准等为借口的技术性贸易壁垒农业贸易政策体系，是目前亟待解决的战略问题。本文系统分析了中国农产品出口所面对的主要技术性贸易壁垒措施农业贸易政策体系，WTO有关技术性贸易壁垒的规则，技术性贸易壁垒对中国农产品出口影响的特征和突破技术性贸易壁垒的初步建议。

关键词：技术性贸易壁垒（TBT）、动植物卫生检疫措施（SPS）、世界贸易组织(WTO)、农产品贸易争端

中国的肉类、蔬菜、水果等劳动密集型产品，由于具有较强的比较优势，曾经被业内人士预期在加入世界贸易组织（WTO）后具有巨大的出口潜力，但今年以来这些产品却频频遭遇技术壁垒，出口形势严峻。如年初浙江舟山冻虾仁因检查出极微量的氯霉素被欧洲公司退货索赔农业贸易政策体系；欧盟兽医委员会还宣布禁止从中国进口虾、兔和家禽肉等动物源性食品；日本对从中国进口的蔬菜实行批批检验的苛刻检验措施；中国出口欧盟的蜂蜜又被以“抗生素超标”为由遭到“封杀”，随后，日本、加拿大、美国等也加强了对中国蜂蜜的检验。如何突破发达国家以质量、卫生和技术标准等为借口的技术性贸易壁垒，使中国具有比较优势的劳动密集型产品转变成竞争优势和出口现实，是目前亟待解决的战略问题。

一、什么是“技术性贸易壁垒”农业贸易政策体系？

所谓技术性贸易壁垒（Technical Barrier to Trade，简称TBT），是指进口国采取强制性和非强制性的技术法规、标准和合格评定程序，以及动植物产品检验检疫措施、商品包装标签及标志和环境要求等，对其他国家的农产品进入该国市场形成贸易限制作用。

这些对农产品贸易产生限制作用的技术性措施，原本是为了保护国家经济安全，保护人类、动植物的生命或健康，保护环境，防止经济欺诈行为。但长期以来，技术性贸易壁垒被一些实行农业贸易保护主义的国家所利用，使国际农产品贸易环境日趋恶化。发达国家的技术性贸易壁垒之所以在最近几年越演越烈，主要有三个原因：

第一，90年代中期以来，国际上发生了一系列震惊世界的食品污染事件，如肆虐欧洲的二恶英污染畜禽饲料、比利时可口可乐污染、法国的李斯特菌污染熟肉罐头、日本“O-157”和雪印牛奶金葡萄菌污染、横扫欧洲的疯牛病、口蹄疫等，形成严重的食品安全信任危机，许多国家因此而制定了严格的强制性技术法规，对进口农产品的质量卫生要求更加苛刻。

第二，WTO乌拉圭回合谈判以来，农产品关税、非关税措施等在一定程度上受到WTO规则的约束，但发达国家并未因此而开放国内农产品市场，而是籍食品安全问题，利用动植物卫生检测检验技术措施设置障碍，抬高进口门槛，国际农产品竞争已从过去单纯的关税、非关税措施，转向以技术性贸易壁垒为主的限制政策和措施。

第三，世界经济低迷和一些发达国家国内农业问题的政治化，使农业贸易保护主义抬头，技术性贸易措施成为发达国家农业保护的最有效手段。有关研究估计，70年代在国际贸易的非关税壁垒中，约有10-30%是技术性贸易壁垒。但90年代以来，技术性贸易壁垒已经超过50%。

二、主要技术性贸易壁垒措施

根据日本、欧盟、美国等发达国家针对农产品实施的技术性贸易措施情况看，中国农产品出口面对的技术性贸易壁垒，主要体现在严格的检验、检疫、认证、标准手段和措施上，大致可分为四种情况：

1．食品安全、动植物卫生检验检疫法规。发达国家都制定了完整的保障食品安全的法律、法规和标准体系。这些法律既规范着国内农产品生产加工，同时也将不符合标准的国外产品挡在了国门之外。如针对90年代中期频发的食品安全危机，欧盟于2000年1月发表了《食品安全白皮书》，提出80多项保证食品安全的计划，要求食品卫生责任首先由生产方承担，食品从饲料开始，经过农田到餐桌的整个链条都要保证安全。美国则有《食品、药品、化妆品法》、《公共卫生服务法》等，对进口农产品的认证、包装、标识及检测、检验方法作了详细的规定，美国食品药物管理局（FDA）每月扣留的进口商品高达3500批。美国于1997年12月在食品加工中引入“危害分析与关键控制点”（HACCP）管理体系，禁止进口未实施HACCP的水产品和肉类食品，要求所有对美国出口的水产品、肉类产品企业必须获得HACCP的认证资格。欧盟、加拿大、日本、澳大利亚和韩国都认可采用HACCP体系。日本依据《食品卫生法》、《植物防疫法》、《家畜传染病预防法》对入境的农产品及食品实行近乎苛刻的检疫、防疫制度。对于植物检疫，凡属日本国内没有的病虫害，来自或经过发生该病虫害国家的寄生植物和土壤均严禁进口。作为食品或食品原料的动植物、农产品还需要接受卫生防疫部门的食品卫生检查。对于强制性检查食品要逐批进行百分之百的检验。对不同时间进口的相同商品，则规定每次须检验，而对日本国内同类产品只需一次性检验即可。目前中国蔬菜出口正遭遇此类限制。

2．质量标准、食品标签和包装要求。目前发达国家仍然在不断升级质量检验标准，检测项目也越来越多。如日本对中国大米要求进行检测的指标，已经由1993年的20多项，增加到目前的123项，而且要求在14天内完成。食品标签和包装也是重要的市场准入工具，如美国是世界上食品标签要求最严格的国家之一，食品标签多达22种，且逐年修订补充。美国要求所有包装食品应有食品标签，强化食品还要有营养标签，必须标明至少14种营养成分的含量，据估计，仅此一项就使美国加工企业每年多支出10.5亿美元，显然中国和其他发展中国家无力负担这一费用。

3．环境保护和动物福利要求。发达国家制定了一系列环境保护法规，对进口农产品形成了通常所说的“绿色壁垒”。绿色壁垒主要包括国际和区域性的环保公约、国别环保法规和标准、检验和检疫要求、绿色包装与标签要求、ISO14000环境管理体系和环境标志等自愿性措施、生产和加工方法及环境成本内在化要求等。如1995年4月，发达国家要求实施《国际环境监查标准制度》，要求产品达到ISO9000系列标准体系，还要求使用“绿色环境标志”，如德国的“蓝天天使”、日本的“生态标志”和欧盟的“欧洲环保标志”等。动物福利问题则尤其为欧盟所重视，如鸡场饲养密度，一般为每平方米12只，欧盟提出只能养10只，理由是密度太大，鸡会感到不“舒适”。而这将增加鸡的养殖成本，无形中也成了贸易壁垒。

4．新技术发展过程中产生的安全问题。最典型的就是转基因食品的安全问题，这一直是国际争论的焦点。美国由于占据转基因技术的制高点，对转基因食品的推广持积极态度，而欧盟和日本等国家则坚决反对，由此也引发了有关转基因农产品进口管理措施的讨论。

尤其值得注意的是，发达国家的技术性贸易壁垒呈日益升级的趋势。如日本农林水产省最近宣布，自2003年起在日本全国推行“大米身份认证制度”，即凡进入日本国内市场的大米必须标明品种、产地、生产者姓名和认证号码等，否则不允许销售。“大米身份认证制度”推行之后，日本各地又对新制度“层层加码”，把认证范围推广到蔬菜，要求凡市场上销售的本地蔬菜都必须有认证标志。这样下去，日本迟早会对进口蔬菜采取同样的身份认证制度。这对中国蔬菜等农产品来讲，今后进入日本市场将更趋困难。

三、技术性贸易壁垒与WTO规则

由于实施技术性贸易壁垒措施表面上是为了保护人类以及动植物的健康和安全，因此它具有合理性、隐蔽性、复杂性和灵活性等特征，使日本、欧盟和美国等发达国家能够规避有关国际规则的约束，广泛而高频度地使用。正是因为如此，近年来国际农产品贸易争端已从一般形式的贸易战逐步转变为损害更加严重的技术性贸易战，发达国家籍此动辄宣布封杀其他国家的农产品。发达国家名目繁多且不断升级的技术性贸易壁垒已成为目前农产品贸易争端的主要领域，严重制约国际农产品贸易的发展。

目前WTO框架中，《技术性贸易壁垒协定》（TBT协定）和《实施卫生与植物卫生措施协定》（SPS协定）是专门针对技术性贸易壁垒的多边协定，与此同时，GATT第20条一般例外与第21条安全例外、《原产地协定》、《农业协定》、《补贴与反补贴协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权保护协定》（TRIPs）、《装运前检验协定》等也与技术性贸易壁垒措施有关。WTO新一轮谈判中的《贸易与环境》、《贸易便利化》、《贸易与投资》等议题也将涉及技术性贸易壁垒问题。

TBT协定和SPS协定是WTO关于技术性贸易壁垒的基本规则。实施《技术性贸易壁垒协定》的主要目的在于，消除不合理的技术性措施，减少国际贸易壁垒；通过制定多边规则，指导各国制定、采用和实施被允许采取的技术性贸易壁垒措施，努力保证这些措施不构成歧视，不形成对国际贸易不必要的障碍；鼓励采用国际标准和合格评定程序。WTO《TBT协定》的基本规则为：第一，各国应尽量采用国际标准。要求有关技术法规、标准、合格评定程序，应以国际标准化机构制定的国际标准、准则或建议为基础，它们的制定、采纳和实施均不应给国际贸易造成不必要的障碍。如国际标准化组织（ISO）、食品法典委员会（CODEX）、国际兽医组织（OIE）等组织制定的相关标准。第二，在涉及国家安全、防止欺诈行为、保护人类健康和安全、保护动植物生命和健康以及保护环境等情况下，允许各国实施的标准超出国际标准，但必须提前向WTO通报；第三，各国认证制度相互认可，应以国际标准化机构颁布的有关标准作为制定本国技术性措施的基础；第四，实施最惠国待遇和国民待遇原则；第五，贸易争端进行磋商和仲裁，遵守WTO《关于争端处理规则和程序的谅解协定》。

《实施卫生与植物卫生措施协定》的主要目标是防止各国的动植物卫生检疫措施对国际贸易造成不必要的消极影响，并防止各国滥用动植物卫生检疫措施，搞贸易保护主义。按照SPS协定宗旨，各国有权采取“保护人类、动物及植物的生命或健康”的措施，在必要时，可以采取限制贸易措施，但需要遵循三项原则：第一，科学证据原则。SPS协定规定，各成员有权采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的卫生与植物卫生措施，但必须以科学的依据为标准，也允许各国采取的措施高于国际标准、指南和建议，但这些措施必须以科学为依据。第二，风险评估和适度保护原则。SPS协定允许各国在风险评估基础之上，根据本国可承受危险程度，制定本国的标准和规则，同时还须考虑国际组织制定的风险评估技术。要求各国在进行风险评估时，应考虑可获得的科学证据、加工与生产方法，相关生态和环境条件等因素。第三，国际协调原则。SPS协定要求各国采取的卫生或动植物检验检疫措施应该依据国际标准、准则和建议，并应尽可能参与相关的国际组织及其附属机构，以促进在卫生和动植物检疫方面的国际协调。这些组织包括，保护食品安全性的国际食品法典委员会（CODEX）、保护动物健康的国际兽医组织（OIE）和维护生物多样性的《国际植物保护公约》（IPPC）秘书处三个国际性组织。SPS协定认为如果采用国际标准，那么就可将其视为该标准符合GATT1994有关规定。

显然，WTO的TBT协定和SPS协定实际上规定，只要是为了保护人类和动植物生命健康的安全、保护环境的安全、防止经济欺诈，所采取的技术性贸易措施和法规即使超出国际标准，也是合理的。目前发达国家利用此设置了名目繁多、苛刻的技术性贸易壁垒，表面上基本都符合TBT协定和SPS协定的条款，但实际上则成为许多发展中国家最难逾越的贸易壁垒。如仅2001年，WTO就收到671件技术性贸易壁垒措施的通报，其中与农产品相关的通报143件，占23%（仅次于机电产品的31%）。动植物卫生检疫通报772件，其中，美国通报238件（占30.8%），新西兰11件（占14.4%），欧盟46件（占6%）。这些新提出的技术性措施，对国际农产品贸易将产生深刻影响。因此，现有的WTO规则，还难以有效解决技术性贸易壁垒对农产品贸易的限制和因此而引发的贸易争端。

据WTO统计，自1995年WTO协定生效到2001年，WTO受理的农产品贸易争端案件共97起（占全部争端案件的40.2%），首当其冲的是动植物卫生检疫措施争端，达14起（占14.4%）。

四、技术性贸易壁垒对中国农产品出口的影响

近年来，技术性贸易壁垒已直接使中国农产品出口遭受巨大损失，其扩散效应造成的间接损失更是难以估计。据统计，2001年中国约有70多亿美元的出口商品受到技术性贸易壁垒的影响，而且2002年以来呈增加趋势。由于欧盟自2002年初开始全面禁止进口中国的动物源性食品和水海产品，导致2002年上半年中国水产品出口下降70%以上，仅浙江一个省2002年一季度就因此减少农产品出口1亿美元。美国食品药物管理局仅在2002年1月到3月就扣留中国沿海地区农产品累计896批次。2002年1-7月，中国对日本出口的活鳗同比下降23％，冻鸡下降41％，保鲜蔬菜和暂时保藏的蔬菜分别下降了20％和29％，鸭肉去年出口4668吨，今年该数字为零。与其他贸易限制措施不同，技术性贸易壁垒最大的特点就是具有隐蔽性，一旦出现限制，影响巨大，而且损失很难避免。具体而言，技术性贸易壁垒对中国农产品出口的影响有如下特点：

1．受影响农产品范围广，直接挑战中国农业结构调整战略。从水产品、禽肉等动物源性农产品，到茶叶、花生、蔬菜等植物产品、加工产品，几乎所有具有比较优势的劳动密集型产品，均面临技术性贸易壁垒的限制，由此严重影响中国发挥比较优势、对农业结构进行战略性调整的部署，增加了农民增收的困难。

2．扩散效应显著。发达国家如欧盟、日本和美国对中国农产品出口实施限制，容易扩散到其他出口市场，形成连锁反应。2001年6月，韩国单方面宣布从中国进口的鸭肉中发现禽流感，日本政府仅据韩国片面情况，宣布暂停进口中国禽肉产品，此后，其他国家纷纷采取类似措施，限制中国禽肉出口。直到2001年8月7日，日本政府才正式宣布恢复从中国进口禽肉及其制品，而中国出口企业因此已经遭受巨大损失。

3．具有歧视性。一些国家采取的措施往往高出国际标准，有的以设备能检出的最低限为准，有的专门针对中国产品。如日本在农药兽药残留方面对中国肉鸡产品实施歧视，检测克球粉时，要求中国产品达到0.01ppm，而对美国等其他国家的产品只要求达到世界卫生组织0.05ppm的标准。

4．使用频率高，实施时速度快，取消时则需较长时间，而且形式多样、理由多变，防不胜防。有些发达国家经常找借口先实施暂时禁令，使中国企业失去市场，经中国艰苦努力后才同意开放市场，但不久又设法寻找新的理由，重新关闭市场。如中国过去对欧盟出口肉鸡产品较多，但自1996年8月1日起，欧盟以中国禽肉生产不符合其卫生检疫标准为由，禁止中国冻鸡肉进入欧盟市场，致使中国每年损失1亿多美元。在中国禽肉被禁期间，巴西、泰国等冻鸡出口国填补中国在欧盟的市场分额，如1996年欧盟从巴西、泰国进口的禽肉只有3000吨，到2001年已达到40万吨。直到2001年5月25日欧盟才对上海和山东等地区的14家企业开关，要求每批出栏的鸡不少于15万只，不得并群等，并要求对出口禽肉进行新城疫检测。由于欧盟只认可北京和上海2家检测实验室，这2家实验室即使满负荷运转也难以完成检测任务，而且检测费用较高（每次约3000美元），检测周期需要30天，导致企业生产成本大幅度增加。2002年初，欧盟又以中国出口的禽肉、龙虾制品农药残留及微生物超标为由，全面禁止中国动物性源食品进口，市场又被重新关闭。

五、中国农产品如何突破技术性贸易壁垒

中国农产品出口越来越遭遇技术壁垒的影响，除了上面所说的问题外，与自身存在的质量、标准等问题也分不开。长期以来，中国在农业生产上是要解决吃饭问题，追求农产品的数量，考虑农产品质量和标准不足。过去的生存性农业现在要转向市场、竞争性农业，要参与国际市场竞争，没有与之相适应的农产品安全生产体系、检测检验手段、质量控制体系。如目前对农产品的检验检疫管理体制，内检和外检是分开的，相互难以协调，不能发挥检验检疫、质量监控的整体功能。与此同时，国内农产品在生产、流通和质量安全管理上确实与国际市场要求存在较大差距，不具备参与国际竞争的内在优势，迫切需要扭转这种不利的状况。从政府角度看，当务之急应解决下述问题：

1．改革食品安全监管机构，建立有效的食物安全控制系统，通过行政部门，监督检验部门和分析实验室，对食物生产、加工、流通、销售的全过程的安全性问题，进行监督、检查、管理、执法，保护消费者的利益。

2．建立食品安全法律法规体系，加快农产品质量安全法规以及配套法规的规章的起草，依法管理农产品生产经营和进出口，监督农产品质量，制定无公害食品生产和消费的政策。

3．建立健全农产品质量安全保证体系，包括农产品质量安全标准体系、监督检测检验体系、论证体系、执法体系、生产技术推广体系和市场信息体系。

4．建立和完善农产品出口支持和服务体系。对畜牧、水产、水果、蔬菜、花卉、烟草等出口产品的卫生安全现状进行全面调查，结合中国实际，制订新的卫生安全标准，发布供出口企业参考的国际标准。

5．针对目前中国农产品出口存在经营分散、规模小、低价出口、无序竞争严重等问题，抓紧建立和完善农产品出口行业商会、协会与中介组织进行协调管理，加强自律机制。

6．加大谈判力度，一方面要利用现有WTO机制，要求主要进口国取消不合理的技术性限制措施。另一方面，要积极参与WTO新一轮多边贸易谈判，建立严格、公平合理的技术性贸易壁垒和动植物卫生检疫新规则，约束发达国家越来越泛滥的技术性限制措施，为中国农产品出口营造公平竞争的国际环境。

对于企业来讲，应该在努力提高农产品质量、建立符合国际市场标准的生产加工体系的前提下，积极采取多种渠道来突破壁垒。应考虑实施下述战略：

1．技术创新、产品升级战略。中国畜禽产品出口主要以生鲜产品为主，深受进口国检疫措施的影响，国内一些企业在提高产品技术含量的基础上，尝试把生鲜产品改为熟制品，不仅提高了产品的附加值，而且避开了苛刻的检疫限制。

2．市场多元化战略。由于各国对进口农产品的检测标准不一，一些出口企业除了花大力气提高农产品质量外，还需努力开拓新市场，形成市场多元化格局，避免了由于某一个国家市场关闭而导致企业陷入困境。

3．走出去战略。企业还应考虑通过劳务输出、技术输出、境外投资等多种方式，实施“走出去”战略，避开技术壁垒，在消费国就地生产、加工农产品，让“销地”变“产地”。

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未来中国的农产品贸易发展趋向

中国在入世谈判中，已作出一些承诺，未来的农业必将是开放的农业。入世必将对中国的政治和经济生活产生重大影响，给中国的农产品国际贸易带来新的机遇和挑战。面对入世后的挑战，中国的农业和农产品贸易体制也必须在近期内作出较大的改革调整，才能发挥优势，扬长避短。

未来中国农产品贸易体制改革的总体目标是建立市场化的中国农产品贸易体制，逐步推进贸易自由化，但是对粮食、野生动植物资源等战略性农产品加以适当控制是必要的。

一、关于一般农产品自由贸易

农产品贸易自由化从根本上讲有利于中国农业的发展和农民收入水平的提高，对改善中国农村人口的经济状况，从整体上提高人口素质具有战略性意义。

首先，贸易自由化可为中国农产品出口提供更好的贸易环境，将大大促进中国优势产品的出口。

贸易自由化，并不只是意味着中国要更大地开放国内市场，也意味着中国农产品可以更便利地进入其他国家的市场。据海关统计，1998年中国农产品(包括关贸总协定口径及渔产品)的进出口贸易顺差55亿美元。农产品贸易总值占中国进出口贸易总值的6.8％，出口约占中国出口总值的7.5％。这说明，中国有些农产品在国际市场是有相当竞争力的。贸易自由化将为中国农产品贸易创造一个更加良好的市场环境，在扩大进口的同时也促进出口，并且中国在出口方面可能得到更多的好处。因为中国在多数农产品(主要是劳动资源密集型产品)中具有价格优势，如肉类方面，除鸡肉外，猪肉、羊肉价格比国际市场价格低50％还要多，牛肉价格要低80％以上，水果价格则普遍比国际市场价格低40％—70％，而蔬菜价格更低。所以，只要这些产品质量过关，就会有较大的价格竞争优势。也就是说，开放中国农产品市场，外国农产品在中国市场上所占的份额会扩大，但中国得到的国际市场份额可能更大。

其次，农产品贸易自由化也会刺激中国更多地利用市场机制来引导农业生产、优化农业资源配置、调整农业生产结构，带动农业高新技术的推广和劳动生产率的提高。

中国农业发展的总体思路，应是如何把大量(上亿)个体的、分散的农业生产者与市场紧密地联系起来，用充分、准确的市场信号引导农业生产者生产优质、适销产品，用市场化的价格机制鼓励生产者采用各种农业新技术，提高产品质量和生产效率，从而提高生产者的经济效益。过多的政府介入，短期内可能会给生产者带来利益，但长期来说则只能损害生产者利益，因为政府行为往往会扭曲市场机制，过多的保护也增加了旧的生产体系的惰性，使产业结构调整缓慢。而且由于政府财力的局限，不可能长期保护下去，一旦原有的保护体系崩溃，农业生产者又不可能马上适应市场进行生产转轨，必然受到更大的伤害。从这个意义上说，积极稳妥地推进农业贸易自由化，无论对于政府、生产者，还是经营者、消费者，都是有益的。

市场化的农产品贸易体制包括市场管理体系(市场准入、关税配额、检验检疫、内外销售)、政策法律体系(国内政策法律与国际规则相适应)、市场经营主体等。

(1)从市场管理体系来讲，首先把农产品的生产与贸易结合起来。中国目前存在着行业部门分离，生产和贸易相互脱节的问题。管生产的不了解市场，管贸易的又控制不了生产，这在一定程度上约束了中国农产品出口的发展和农产品在国际市场上的竞争能力。在当今激烈竞争的国际市场上，其弊端也越来越突出。实行农产品生产贸易一体化管理，将大大完善竞争秩序，增强农产品对外竞争实力，在满足国内市场需要的同时，扩大农业出口。其次是一般农产品进出口放开，对一些战略性的农产品规定市场准入量。加入世贸组织以后，玉米、小麦等谷物将成为中国的主要进口农产品，进口量将有较大增长。出于对中国粮食安全的考虑，为了达以粮食基本自给的目标，应对进口粮食(主要是玉米和小麦)的市场准入量作出适当规定。在制定市场准入量时，应考虑到世贸组织其他成员国的可接受程度。

(2)从政策法律体系来讲，一是要适应世贸组织规则，改变过去对农业补贴的方式，建立新的农业生产补贴和支持政策。发达国家一直对农业采取补贴支持的政策，而中国则一直采取农业支持工业发展的产业政策，通过工农业产品的剪刀差，让农业支撑工业发展，影响了农业竞争力的提高。目前中国包括基础建设、粮食价格、贫困地区的扶持、自然灾害救济、生产资料补贴等支农资金加起来，每年不足300亿元。按WTO的框架要求，允许中国对农业生产每年补贴485亿元，还有近200亿元的上调空间。而且中国对农业的补贴是一种投入补贴，主要用来购买生产资料，导致了农业生产资料价格扭曲，降低了农业生产资料的分配效率。今后中国应加大对农业的补贴力度，把补贴方向集中于农产品上，以农产品的保护价格为手段，最终确立以生产补贴为主体的农业补贴支持方式。二是尽快建立和完善知识产权制度。在重视农业技术市场的发育、加速引进技术的同时，还应注意知识产权体制的完善和发展，这是保护农业科技投资的有效手段，也是农业科技投资能够得以顺利开展的基本保证。三是健全和完善现有的贸易和进出口货物检验检疫法规。

(3)从经营主体来讲，应鼓励私人企业从事进出口经营业务，实现贸易主体多元化。自由企业制度意味着国家减少对外贸企业注册登记的限制，具体的进出口业务包括进出口时间、数量、交易方式、价格选择由企业根据市场情况来确定。

二、关于粮食自由贸易

长期以来，中国实行以农促工的工业化道路，把发展工业作为中国的优先战略，因此对农业实行歧视性政策，反映在粮食贸易政策上，就是粮食进出口权由国家掌握，每年进出口的粮食数量由国家计委根据国内粮食生产、供求情况来确定，然后分配给各省市，再由有粮食进出口经营权的企业对外签约履行合同。

这种粮食进出口贸易体制由于决策时滞长，导致效率低下，并不能很好地起到调节国内粮食供求的作用，而且随着中国加入世界贸易组织脚步的加快，中国亟需建立起顺应全球化步伐的粮食进出口贸易体制，在确保粮食安全的基础上进行国际粮食贸易。

当前有人主张全面放开农产品市场包括粮食市场，要求粮食自由贸易。其主要理由是：(1)中国历来对粮食市场实行的计划控制已经使中国经济付出了极大的代价；(2)政府的财政包袱越来越重，对粮食的巨额补贴已经使财政负重难行；(3)硬性的购销、收储、种植计划，不利于国民经济产业结构调整和农业资源的优化配置。从长远来看，不利于经济增长；(4)当前国内已经出现粮食过剩，农民期望在市场上自由买卖，提高收益；(5)粮食不具有经济学意义上的外部性，长期形成的“泛政治化”倾向是对粮食认识的一个误区，阻碍了粮食市场化改革的进程。

但无论怎么说，粮食是关系国计民生的战略性产品，在中国粮食不仅仅是经济问题，也是政治问题。粮食的安全市场化是基于这样两个假设：(1)世界范围内存在一个充分竞争的、完备的市场体系；(2)粮食贸易是一个国家的纯粹经济活动。事实上这样两个假设都是不成立的，就前一个假设来看，一个多边的统一的国际粮食市场远未形成，贸易常常受国家意识形态和国与国之间政治分歧的影响；就后一个假设来看，尽管贸易自由化在一定程度上减少了粮食禁运的可能性，但粮食被某些大国用作外交手段来干预他国内政的事情也是存在的。随着贸易依存度的提高，粮食不安全程度也随之提高。中国作为农产品生产和出口大国在制定农产品贸易政策时，首先要从安全出发，对主要农产品采取必要的调控，对关系十几亿人口吃饭问题的粮食建立一个有效的风险防范机制。这里还要强调的是：中国是一个农民占70％的人口大国，农业作为基础产业在整个产业结构中处于弱势，且农民又是政权存在的支持力量。一旦开放过快，对农业和农民形成冲击的后果是无法预测的，因为开放之后，进口什么、出口什么，进出口的比例，是促进国民经济增长，还是引起国民经济衰退，不是可以由某个能人政府任意控制就控制得了的。过多地进口粮食，会造成短期内城市消费价格降低，但是从长远看，如果粮农的收入得不到保证，粮食生产就会受到打击，影响到中国的粮食安全和整个社会的利益。日本、韩国和中国台湾省这些农业人口占人口比重很小的国家和地区，多年来不惜以高补贴维持粮食的高成本和高价格，以平衡城乡收入水平。拥有8亿农民、农业人口占绝大多数的中国，更应该注意城乡之间的利益协调。经济全球化与贸易自由化除了为生产要素的自由流动提供充分的机会外，还使自由流动的资本更具投机性，所可能造成的恐慌更大，给国内粮食市场秩序带来的不安全性成倍增长。一旦发生大面积的粮荒，危及的不只是农业，而可能是整个国民经济体系，受影响的也不只是农民，而可能是整个国家。适当的粮食保护是有益的。市场开放是一个趋势，但必须控制开放的速度。推行有松有紧的开放，并做好前期准备，逐步减少开放后的负面影响才是积极明智之举。

三、体制改革和政策调整的配套问题

1.政府定位

政府定位原则上逐步由微观管理转向宏观指导，在总量控制的同时，放宽流通方面某些具体环节。

2.改革的重点是理顺体制

在宏观管理方面，目前中国实行生产、流通、出口、财政补贴分业管理，未能形成覆盖整个农业领域的宏观政策。而WTO框架下的“农产品协议”规则牵涉到整个农业的方方面面。因此必须改变这种生产与市场脱节、消费与贸易脱节、国内与国际市场脱节的调控体系。农产品流通体制改革的重点应是建立国内国外市场一体化的农业领域的流通格局。具体地说就是要将农业生产资料供应、农业资本配置、农业生产、农产品国内销售和农产品的国际贸易有机地结合起来，形成上下游、产供销、内外贸“三个一体化”。

3.选准切入点，逐步放开粮食流通领域

允许符合条件的生产加工贸易企业通过在产区的种植、加工、仓储、合同定购方式进入产区直接收购粮食，通过市场竞争的客观效力，保证农民收入的不断增长。

现在外贸进出口经营权已全部放开，在放开进出口经营权的同时，是不是可以适度放开国内粮油市场。国营专业粮食进出口企业多年来一直只能作为各省市粮食购销企业的出口代理，不能从收储环节直接拿粮，不但生产环节与销售环节被截断，难以及时反馈市场信息，而且增加了中间环节，增加了费用，使产品在一定程度上降低了竞争能力，而且跨地区、跨部门的协调运营费时费力。

此外，粮食收购储存运输等环节有许多出口加工企业不能进入的地方，这样在整体运营上就要依赖内销部门，无法自主决定进口或者出口时机，限制了出口企业的经营广度和深度。由于没有跨区域的粮食收购权，难以形成与供应链条的对接关系，有些地区农户缺乏最终用户或加工企业的有效指导，盲目地不顾当地条件发展某些优质农产品，结果导致高质低价。在这些方面，国外的粮食企业基本上是国内国外上下游、产供销一体化经营的，如美国的卡吉尔、法国的路易达浮等。

适应流通体制的改革进一步调整农业政策和农业贸易政策，中心是通过提供农业补贴来调动农业生产者的积极性，建立以农产品价格支持尤其是粮食价格支持为核心的政策体系。在支持方式上应该是由投入补贴转向产出补贴。

美国的农业政策

一、美国农业政策的历史演变

美国联邦（中央）政府的农业政策，是三个因素变动相互作用的结果。其一是土地、人口、和气候等自然因素，其二是市场因素，其三是政治因素。美国自建国以来的农业政策发展，大抵可分作两大阶段。20世纪20年代以前，美国政府对农产品市场基本采取自由放任不干预的政策，但通过对经济基础的投资，促进农业的发展。自20世纪30年代以来，美国政府通过财政补贴等手段，直接干预农产品市场。

1.自由放任与农业促进

同所有其他国家一样，美国的经济发展，也是从农业起步的。早期殖民地各州，无不以生产出口农产品和原材料为其经济命脉。19世纪初叶，农产品占美国出口价值总额的75%。在30年代，75%以上的烟草，80%以上的棉花出口国外。直到南北战争时，单棉花一项便占美国出口额的一半以上 。

19世纪后半叶，随着西部疆土的开拓，美国的可耕地增长了两倍。农产品的价格，虽然在南北战争后一度急剧下跌，但此后的半个多世纪期间，相对于非农产品而言，仍呈螺旋式上升趋势。其主要成因有三。第一，来自欧洲的需求大幅度增加。外国市场吸收了三分之一的新增农产品。新增小麦产量的近半数销往海外。第二，美国国内城市和移民人口的增长，刺激对农产品的需求。第三，随着工业化的展开，美国农业生产率增长幅度，远远低于制造业生产率的增长 。

从南北战争到20世纪20年代，美国政府对农产品市场价格的波动涨落，采取了不干预不介入的政策。但它并非全然消极无为，而是采取一系列投资政策，间接或直接地促进了美国农业的发展。首先，联邦政府以及许多州政府对运河和铁路的大力投资，大大地降低了农产品的运输成本。南北战争后美国农产品出口的增加，在很大程度上得益于运输成本降低，而提升了美国农产品在欧洲市场上的竞争力。

从1862年起，联邦政府开始实行一系列专门针对农业发展的政策措施。1862年，林肯总统签署了赠地大学法案（The Land-Grant College Act）和宅地法案。前一法案规定联邦政府向各州无偿赠送国有土地，各州必须利用所得土地及其收益建设以农学和工学为主科的大学。后一法案则规定，凡连续耕种国有地5年的农户，只需缴纳规定的证件费，即可获得160英亩国有土地的所有权。同年，美国农业部成立。1987年，美国国会通过法律，在各州建立由联邦政府出资建设运营的农业试验站。在1862年之后的三十年里，美国农业部的支出以年均13.2%的速度增长 。

美国联邦政府自19世纪后半叶实施的一系列支农政策措施，不仅是美国领土扩张，人口增加，工业化加速等社会经济变化的结果，而且是其政治制度及政治势力变动的产物。此处仅以赠地大学法案的通过为例说明 。此法案由来自佛蒙特州的众议员莫利尔（Justin Morrill）提出。根据该提案，各州按其拥有的参议员和众议员人数，从联邦政府无偿获得国有土地（按每名众议员或参议员分得30万英亩土地计）。此项提案，得到地少人多的东部各州议员的强烈支持。但是，由于联邦政府持有的"国有土地"几乎完全坐落在西部，西部各州议员担心，该提案一旦成为法律，可能使广大的西部土地，被东部巨商用作投机。一位代表威斯康辛州的议员批评该提案"要把整个西部变成纽约的领地。西部议员还担心，赠地大学法案可能有碍宅地法案和要求联邦政府资助修建横贯美国东西的大陆铁路的铁路法案的通过。这两个法案，是西部开发的关键，为西部议员所力争。

由于西部议员的反对，赠地大学法案一度搁浅，未能通过国会专门委员会一关。但它最终仍于1862年和宅地法案先后在国会通过。其中原委，盖由美国的民主选举制度决定。1862年是大选年。在国会中占有多数的共和党若争取不到中西部的选票，则无胜选的可能。1860年共和党于芝加哥召开的全国代表大会做出支持宅地法案和修建大陆铁路的决议。随着1862年大选的临近，对于共和党来说，推动宅地法的立法，成为其胜选的必需。

于是，共和党领导阶层在1862年5月在国会内推动宅地法的通过。西部议员则桃李相报，不再反对赠地大学法案。堪萨斯州参议员波默罗伊表示，东部议员既然已几乎全都对宅地法案投了赞同票，而永远不再染指那些土地，因此，东部各州应该获得大学赠地。宅地法和赠地大学法于1862年同年通过，是代表东西部的议员们利益交换 （logrolling） 的结果。

2.财政补贴与直接干预

尽管有上述种种政府的支农措施，南北战争之后的美国农业发展，一直是在起伏不定的状态中进行的。尤其在第一次世界大战与大萧条期间，美国农业遭遇到前所未有的大起大落局面。在大战的初期，美国农业的总纯收入为36亿美元。到1919年，达93亿美元。但仅在两年后，收入便陡降至37亿美元。此后，在20年代，农业收入逐步升至61亿美元，但到大萧条的1932年再度跌至19亿美元 。1932年，农业仍雇用四分之一的美国劳动力，但在已大大减少的国民收入中，农业仅占7%左右。不少债台高筑陷入贫困的农民铤而走险。他们或截堵运往城市的粮食，或聚众闹事，暴力抗法，威胁执法者的人身安全等 。

导致农业危机的直接原因是农产品价格大幅度下跌。按不变价格计算，1932年的小麦价格仅为1925年价格的四分之一 。10从1929年到1932年，棉花、小麦、稻米等农产品平均价格下降了一倍多。1929年，一蒲式尔玉米值80美分。1932年，只值32美分 。

救助农业是罗斯福新政的主要任务之一。罗斯福政府的农业政策的核心是通过政府干预来控制农产品价格，以避免谷贱伤农。为达到此目的政府采取了一系列措施。其要者一是鼓励农民撂荒部分耕地（休耕），政府予以货币补偿。此措施意在减少农产品供给，以抬升农产品价格。二是政府贷款价格支持制度。具体做法是，任何农户在谷物收获之后，可将它们封存入仓。然后以谷物为抵押，向联邦政府农业部管辖下商品信贷公司贷款。政府规定每一单位的谷物值多少贷款（贷款价格）。一笔商品信贷公司贷款的数额等于封存谷物的数量与贷款价格的乘积。如果谷物价格上升至大于贷款价格的水平，农户可将它们出售，以现金偿还贷款。如果价格未升至大于贷款价格的水平，农户则可用抵押的谷物偿还贷款。农户自愿参加政府的贷款价格支持体系。但凡参加此体系者，必须与政府签订休耕合同。换句话说，唯有与政府签订休耕合同者，方可享受政府贷款价格支持的待遇。

从30年代到60年代中叶，由商品信贷公司实施的农产品价格支持制度，一直是美国农业政策的中坚。政府贷款价格事实上成为农产品的"盆底"价格。它起到了支持农产品价格的作用。例如，从1948年到50年代末，除了51和52年因朝鲜战争，玉米的市场价格高于政府的贷款价格外，其余各年或者两者持平，或者后者高于前者。由于政府的保护价经常高于市场价，农民往往放弃其抵押给政府的谷物，不归还贷款，以获取保护价大于市场价的利益。这样做的结果使美国政府持有大量农产品。1959年，商品信贷公司所持有的玉米，棉花和小麦分别占年产量的四分之一，三分之一，和二分之一强 。为了消化商品信贷公司所持有的谷物，美国政府于1954年通过对外粮食援助法（PL－480）。至1960年，美国一半小麦的出口，是通过该项目进行的。从1961起，美国开始实施向贫穷阶层提供免费食品的食品卷项目。其主要目的之一也是为了支持农产品价格。

从20世纪70年代起，美国政府放弃农产品价格支持的政策，取而代之直接向农户发放现金补贴。其具体做法大体是，政府每年设定农产品目标价格，按市场价格小于目标价格的差额，向农户支付现金补助。这样做对美国最大的好处是增加了美农产品在世界市场的竞争力，而旧有的价格支持制度则有害于其国际竞争力。事实上，美国用现金补贴政策取代价格支持政策的主要原因之一，是应对来自欧洲共同体国家农产品出口能力扩张的压力。美国政策的改变，起到了立竿见影的效果。1971年，美国农产品贸易盈余为19亿美元，1981年则增至270亿美元。

自20世纪70年代以来，世界粮食市场价格除了在两次石油危机期间 （1974 -1976，1978－1981）90年代中叶，一度高于美国政府的目标价格外，其余大部分年份，均低于目标价格。两者之间差额在80年代中叶达到高峰。为此，从1986年到1989年，美国政府对农民的现金支付均在100亿美元之上。1987年的支付额接近170亿美元 。

1996年，克林顿总统签署联邦农业改进和改革法（又称农业自由法），首次从法律上把政府对农业的支持和补贴同农产品价格脱钩。该法案规定，在1996年到2002年7年期间，政府逐年向农民支付的现金补助，将固定不变，不再受农产品价格变动的影响。其总金额将从1996年的56亿美元，降至2002年的40亿美元。该法案预计，在7年期间，政府对农民的现金补贴总额为360亿美元。这一计划数额，大大低于1990年至1995年6年间政府对农民的实际现金补贴552亿美元。这一法案当时被誉为美国政府自新政以来最重要的市场导向改革 。

然而，美国政府在1996年到2002年所实际支付的农业现金补贴，远远大于其1996年农业法计划的360亿美元。仅在1996年至2000年5年间，美国联邦政府向农民支付了616亿美元的现金。1999年和2000年的支付额均超过了200亿美元。导致这一情况的直接原因是由美国国会通过、克林顿总统签署的一系列农业救济紧急法案 。由国会通过布什总统签署的2002年农业安全和农村投资法案，计划在2002至2111十年间向农业提供1900亿美元（年均190亿美元）的巨额补贴。这个法案与1996年农业法案最大的不同，在于它又把政府对农业的补贴和支持同农产品价格变动挂起钩来，把1996年的市场导向的改革法律一笔勾销 。

美国政府自20世纪30年代新政以来对农业持续不断的支持和补贴，是决定二战后美国农业发展最重要的因素之一。政府的农业政策保证农民有较高的稳定收入，从而使他们有信心投资农业新技术，如杂交品种，大型机械，和化肥农药。农业政策奖励高度专业化，资本密集的农业生产方式。因为这种方式能够大幅度地增加农产品产量，而农户生产的农产品越多，则其获得的政府补贴也越多。例如，1997年，拥有1000英亩以上耕地的大农场，仅占全美农场总数的9.2%，但却占有 66.1%的耕地，并获得48.4%的政府补贴 。尽管美国有得天独厚的农业资源，发达资本主义市场，但美国农业能造就成为一个资本、技术密集型，极具国际竞争力的产业，同美国政府的积极政策支持，是分不开的。

二、美国农业政策形成的原因分析

为什么美国政府能够持续不断地向农业提供支持和补贴？按照新古典主义也即西方主流经济学的观点，政府干预农业市场是有碍于经济发展的。在新古典主义经济学里，唯一可能被用于粮食市场干预合法性辩护的理论是粮食市场的不完善性。同其他大多数商品相比，粮食的生产和消费受价格和收入因素的影响较低。用经济学的话来说，粮食的价格收入弹性较低。从需求方面看，粮食恐怕是价格和收入弹性最低的商品。人们不会因粮食价格上涨而减少其维持生命所必须的粮食消费，也不会因为收入的增加而大幅度增加粮食消费。从供给方面看，粮食的低价格弹性是因为单个农户无法预知市场对粮食的需求量，而在播种之后，单个农民难以根据市场行情变动调整当年的生产。因此，如果没有政府的调控和干预，粮食的市场价格难免于大起大落。产量的些微变化，往往导致粮食价格的大幅度振荡，最终导致粮食市场在供不应求和供过于求之间来回振荡。农产品市场的完全市场化，不仅有损于农民的利益，而且有损于整个社会的利益 。

但是，粮食市场的不完善性，是一个规范性概念。它可以为美国政府的农业政策提供理论辩护，但并没有解释为什么美国政府能够持续不断地向农业提供支持和补贴。唯有从政治的角度，方能解释这个问题。具体而言，美国农民手中的选票，决定美国政府能够持续不断地向农业提供政策支持。毫无疑问，农民是美国农业政策的主要受益者。自20世纪80年代以来，联邦政府对农民的直接现金支付额，在农业总纯收入中所占的比重，在7%和66%之间。目前农民所有的土地市场价值的25%来自于政府的财政补贴 。因此，利用手中的选票，向国会议员和行政部门施加压力， 保证农业政策支持的持续不断，符合农民的利益。

然而，把美国的农业政策视为农民政治压力的结果，必须解释这样一个问题：美国目前从事农业的劳动力，只有200万，不到美国人口的2%。按照一人一票的原则，美国农民的政治影响力应当已被边缘化，但事实上美国农民的政治能量大得很。为什么？

对这个问题回答得最好的理论是由诺贝尔经济学奖得主斯蒂格勒做出的。在他于1971年发表的"经济规制的理论"论文中，斯氏指出，政府经济规制的立法的实质是以政府的权威方式，使财富在社会成员中的转移。美国政府从20世纪30年代到60年代实施的粮食价格支持政策，可以看作财富从消费者向农民的转移，而此后的农民收入支持政策，则是财富从纳税人向农民的转移。其次，立法者所追求的是连选连任，这意味着其立法行为着眼于寻求选民的政治支持。再次，利益集团为获得对自己有利的立法，竞相向立法者提供支持，施加压力。

在美国的政治体制下，国家的经济政策一般偏向于那些能够有效地向国会施加压力的利益集团。斯氏认为，一个利益集团政治能量大小，不仅取决于它的规模的大小，而且更重要的是取决于它的组织水平上的高低。一个利益集团的组织水平的高低，又取决于它在多大程度上克服集体行为中的"搭便车"现象 。如奥尔森（Mancur Olson）在其名著《集体行为的逻辑》中指出的，人口规模小的利益集团，相对于规模大的集团而言，其成员于集体行为有较深的利害关系，而且监督成本也比较低，从而比较容易克服"搭便车"问题，而具有较高的组织水平和较大的政治能量。

自新政以来的美国农民正属于这种规模小，组织水平高，政治能量大的利益集团。首先，由于人口规模小，政府的农业支持政策，对每个农民来说，利害重大。例如，2000年美国农业的净收入为464亿美元，其中近半数（229亿美元）来自于联邦政府的直接现金支付 。换句话说，两百万农民人均从政府财政支持获得的收入高达11450美元。这些财政补贴大部最终来自于联邦税收。美国的纳税人总数当在2亿人以上。人均农业补贴负担大概为100美元出头。两者于农业政策的利害关系，自然不可同日而语。

美国农民的组织水平之高、之广，政治影响力之大，一直为美政治经济学者所公认。政治学家杜鲁门于20世纪50年代指出，"显然，一个象全美农业协会那样覆盖众多农业州的团体，能比城市利益集团更容易地影响国会的决策。" 这一情况，至今未有本质的变化。今天，尽管从事农业的劳动力已不足美国人口的2%，但仍有10-15%的县以农业为首要产业。若得不到农民的政治支持，无论是民主党，还是共和党，都很可能在选举中败北 。

最后，美国农业利益集团的政治能量，还得益于美国国会利益交换的惯行。自60年代以来，代表农业利益的议员，往往同代表城市贫民利益的议员，和代表环保利益的议员，结成投票同盟。免费食品券项目事关不少来自城市选区的议员的票田。于是，代表农业利益的议员和代表城市贫民利益的议员，常常在立法过程中互相支持，共同得利。

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